1. 2020年煤控目標(biāo)的制定及其可行性

2013年中國煤炭消費達到頂峰42.44億噸后開始下降，2014年、2015年和2016年分別下降了3.02%，3.7%和4.7%，2016年煤炭消費量降到37.83億噸。如果2017-2020四年中年均煤炭消費量下降2%，就可以超過國家“十三五”規(guī)劃中煤炭消費占比58%的約束性指標(biāo)，達到煤控項目提出的2020年35億噸和煤耗占比55%以下的目標(biāo)。2013-2016煤炭年下降率為3.9%。如果保持這種趨勢的話，2020年煤炭消費32.26億噸，煤耗占比51%。當(dāng)然，這是一種較為理想的狀況。

在國家“十三五能源規(guī)劃”中，2020年總能耗50億噸標(biāo)煤，在煤耗占比58%的限制條件下，2020煤耗41億噸。更為實際的預(yù)測是，2020年總能耗48億噸標(biāo)煤，煤耗39.2億噸，這與煤耗占比58%的約束基本是相符的。在煤控項目中，2020年總能耗45.8億噸標(biāo)煤。煤耗35億噸，煤耗占比55%。這種目標(biāo)是可以達到的。在實現(xiàn)2020年目標(biāo)的過程中，要制定更高、更快、更嚴(yán)、更好的年度煤控指標(biāo)，加速能源轉(zhuǎn)型、改善空氣質(zhì)量和保護公眾身體健康。

2. 國家十三五能源發(fā)展指標(biāo)與煤控目標(biāo)

《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》2017年1月17日獲國家能源委審議通過。隨后，由國家能源局組織編制的電力、水電、風(fēng)電、煤層氣、生物質(zhì)、可再生能源、天然氣、太陽能、煤炭行業(yè)生產(chǎn)等一大批能源領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃相繼公布。在《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中共有五項約束性指標(biāo)，包括煤炭消費比重58%，煤電機組供電煤耗310克/千瓦時，非化石能源消費比重15%，(與2015年相比)單位GDP能耗降低15%，單位GDP二氧化碳排放降低18%。

國家“十三五”規(guī)劃中還明確設(shè)立了下列與能源利用有關(guān)的約束性指標(biāo)：萬元GDP用水量下降23%，二氧化硫排放減少15%，氨氮排放減少10%，氮氧化物排放減少15%，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良(達到二級標(biāo)準(zhǔn))天數(shù)比例大于80%，PM2.5未達標(biāo)地級及以上城市濃度下降18%等。上述這些環(huán)境、節(jié)能、減排指標(biāo)以及森林覆蓋率和地表水質(zhì)量都被列為約束性指標(biāo)，是政府必須履行的職責(zé)。

“十三五”能源規(guī)劃首次建立了煤炭消費占比58%的約束性控煤目標(biāo)。特別需要指出的是，“十三五”能源規(guī)劃與以往的五年規(guī)劃有所不同，第一次對煤炭消費有了強約束力，設(shè)定了煤炭消費天花板，第一次有了煤控目標(biāo)。與非化石能源占比15%指標(biāo)一樣，有很強的指導(dǎo)意義。2014年，當(dāng)時中央政府規(guī)劃2020年能源需求52億噸標(biāo)煤，煤耗占比62%。但形勢變化很快，2016年煤耗占比就已達到62%。

2017年繼續(xù)推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好去產(chǎn)能工作。政府提高了原定的去產(chǎn)能的目標(biāo)，原來對煤炭產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能的目標(biāo)是5000萬噸，現(xiàn)在提高到1.5億噸，增加了3倍。鋼鐵行業(yè)減少5000萬噸產(chǎn)能。2017年第一次把煤電列入去產(chǎn)能行列，2017年要淘汰、緩建和停建5000萬千瓦煤電。

由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)中計算煤炭折標(biāo)煤系數(shù)的調(diào)整，煤炭消費實物量和標(biāo)煤消費量之間有所差異。2013年到2016年三年間，煤耗從28.1億噸標(biāo)煤下降到27.03億噸標(biāo)煤，減少1.07億噸標(biāo)煤。按此下降趨勢，預(yù)計2020年煤炭消費下降到25.6– 25.1億噸標(biāo)煤，煤炭在總能耗(45.8億噸標(biāo)煤)中占比56% - 55%。在以往的五年規(guī)劃中，節(jié)能強度指標(biāo)和碳強度指標(biāo)都完成的很好，且大大超過政府規(guī)定的指標(biāo)。預(yù)期煤炭消費約束性指標(biāo)也將會如此。

供電煤耗約束指標(biāo)也是在“十三五”能源規(guī)劃中首次提出。電力行業(yè)是最大的耗煤部門。隨著中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，“十三五”期間年均電力需求增速預(yù)計在4%左右。煤電裝機容量控制峰值為9.6億千瓦，2020年電力煤耗13.3億噸標(biāo)煤，占煤炭總消費量的53%，電力部門的綠色低碳轉(zhuǎn)型極為關(guān)鍵。

“十三五”期間能效提高是電力煤控的重要戰(zhàn)略措施，應(yīng)達到每年實現(xiàn)的能效電量占全社會用電量0.6-1%的目標(biāo)。2020年前實施綜合性、系統(tǒng)性的既有煤電機組改造，“十三五”能源規(guī)劃提出供電煤耗從2015年的315克/千瓦時下降到2020年310克標(biāo)煤/千瓦時的目標(biāo)。

根據(jù)中電聯(lián)2016年全國電力工業(yè)統(tǒng)計快報中，6000千瓦以上電廠供電煤耗從2015年的315克/千瓦時下降到2016年312克/千瓦時，下降3克/千瓦時。預(yù)計今后年下降標(biāo)煤2-3克/千瓦時是可以做到的。在煤控項目中，2020年的煤電機組供電煤耗為300克標(biāo)煤/千瓦時。供電煤耗約束指標(biāo)可以用于鼓勵技術(shù)改革，提高能效，淘汰落后煤電機組。在實施綠色低碳調(diào)度時，高效清潔的煤電機組有優(yōu)先權(quán)。在這一時期盲目追求提高煤電在總煤耗中的比重，或通過煤電聯(lián)營為煤炭行業(yè)脫困，或鼓勵多用散煤發(fā)電都使電力企業(yè)遭遇資產(chǎn)擱淺等風(fēng)險。另外，煤矸石和低熱值煤發(fā)電項目要終止審批。

2016年煤發(fā)電裝機容量約為9.4億千瓦。“十二五”已批準(zhǔn)開工的電廠項目在2015年后進入市場的容量約1.1億至2億千瓦，目前已建設(shè)的煤電項目約1.8億千瓦，加上納入規(guī)劃的項目，總裝機規(guī)模超過12億千瓦，遠超煤電控制峰值9.6億千瓦。全國火電利用小時數(shù)從2013年的5021小時，下降到2016年的4165小時。現(xiàn)在應(yīng)緩建，停建和取消一批煤電項目。準(zhǔn)備進入市場的煤電機組要取代落后和小型機組(20萬千瓦及以下)，一些30萬千瓦的機組可以停運待用，使煤電總裝機容量控制在9.6億千瓦的基數(shù)上。目前估算，如果煤電裝機容量超過12億千瓦，擱淺資本遠超過1萬億美元。

電力“十三五”規(guī)劃中要求到2020年，力爭淘汰火電落后產(chǎn)能2000萬千瓦以上。非化石能源發(fā)電裝機達到7.7億千瓦左右，比2015年增加2.5億千瓦左右，占比約39%，提高4個百分點，發(fā)電量占比提高到31%;氣電裝機增加5000萬千瓦，達到1.1億千瓦以上，占比超過5%。

各課題組要以煤控項目提出的目標(biāo)和指標(biāo)作為研究基礎(chǔ)，正如前面的分析指出，努力實現(xiàn)煤控的目標(biāo)，不僅可以確保國家“十三五”能源規(guī)劃的順利完成，還能加快能源轉(zhuǎn)型，保護公眾身體健康和滿足碳減排的要求。表1列出國家“十三五”和煤控項目中有關(guān)的指標(biāo)的對比。

表1 “十三五”時期經(jīng)濟資源環(huán)境和能源發(fā)展主要指標(biāo)

3. 2020年空氣質(zhì)量、煤耗量、用水總量量指標(biāo)

在地區(qū)的指標(biāo)中，采用煤控項目中所確定的空氣質(zhì)量、水利用和煤炭消費的指標(biāo)。削減煤炭使用量，從源頭削減污染物排放量，加上末端處理，雙管齊下，使空氣質(zhì)量達到預(yù)定的指標(biāo)。水資源消耗量可以約束煤炭利用部門的耗煤量以外，也可以減少供水部門的用能量。空氣污染嚴(yán)重威脅公眾身體健康。在治理空氣污染時要提高治理力度和加快治理進度，爭取在2020全國338個地級以上城市PM2.5濃度平均值達到或低于45微克/立方米。2025年前，達到世界衛(wèi)生組織的第一階段標(biāo)準(zhǔn)(35微克/立方米)。中國在治理污染中，有后發(fā)優(yōu)勢，可以借鑒國際上的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以更快更好的速度治理污染，展現(xiàn)中國制度優(yōu)越性。表2列出各地區(qū)的空氣質(zhì)量，用水總量紅線和煤炭消費量指標(biāo)。

2016年12月5日，國務(wù)院印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知，要求各省市和各部門認(rèn)真貫徹實施該規(guī)劃。該規(guī)劃指出調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，煤炭、鋼鐵、水泥、平板玻璃等產(chǎn)能過剩行業(yè)實行等量或減量置換。實施能耗總量和強度“雙控”行動，推進節(jié)能。嚴(yán)格執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。實行電代煤、氣代煤和可再生能源代煤。地級及以上城市建成區(qū)基本淘汰35蒸噸以下燃煤鍋爐等。十三五期間，北京、天津、河北、山東、河南五省(市)，煤炭消費總量下降10%左右。上海、江蘇、浙江、安徽四省(市)煤炭消費總量下降5%左右。珠三角區(qū)域煤炭消費下降10%左右，見表2。

表2  2020年空氣質(zhì)量、煤耗量和用水總量紅線指標(biāo)

注：表中“煤控”一欄中煤炭消費量是根據(jù)地方統(tǒng)計數(shù)據(jù)(2012)得出的，等效于全國煤炭消費量35億噸。“十三五”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃2020的煤耗下降率是基于2015年對比得出的。

需要指出的是，煤控項目對各省2020煤炭消費量的計劃是按照2012-2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)做出全國30個省市的煤控量。國務(wù)院發(fā)布的“十三五”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃對三個主要區(qū)域的省份煤控量的制定是在2015的基礎(chǔ)上。這兩個煤控的目標(biāo)會有所差別。地方煤控取值的原則是，哪一種要求更嚴(yán)更高些，取哪一個數(shù)值作為煤控課題的目標(biāo)開展研究。

京津冀地區(qū)的空氣污染最嚴(yán)重，晉、豫、魯、鄂、皖次之。要求污染物排放的下降幅度最大，和需要投入的資源最多。根據(jù)2013-2016年的空氣污染治理效果來看，PM2.5的平均濃度值的下降是與煤耗量的下降呈正比關(guān)系，且下降幅度顯著，2020年的空氣質(zhì)量目標(biāo)可以完成，2025年的空氣質(zhì)量目標(biāo)可以提前實現(xiàn)。

4. 確保2014年為CO2排放峰值年

2016年煤炭消費量的下降使二氧化碳排放進一步降低。2017年煤控項目的一個重要目的是保持CO2排放在繼續(xù)下降的通道上。正如2014-2016年連續(xù)三年4.8億噸煤耗的下降，確保了2013年煤耗峰值那樣，2015年能源行業(yè)排放的二氧化碳第一次出現(xiàn)下降，比2014年減少0.5%以上。這是一個重要的轉(zhuǎn)折點信號。2016年能源行業(yè)排放的CO2繼續(xù)下降1%左右。但2015年和2016年的GDP增長都在6.7%以上。這兩年的低碳發(fā)展路徑揭示了中國在能源轉(zhuǎn)型中，可以比發(fā)達國家提前幾十年完成低碳綠色發(fā)展道路：CO2排放下降但仍然可以保持經(jīng)濟在中高速度上增長。中國CO2排放的減少，使2014年以來，全世界CO2排放進入平臺期。依照CO2排放的全球模型估算，實現(xiàn)2℃情景下的一個重要條件是，全世界在2015年左右要使CO2排放達到峰值。

5. 確保完成和超額完成2017年控煤指標(biāo)和“大氣十條”的要求

目標(biāo)1： 2017年煤炭消費量下降4.2%，消費量36.25億噸，減少1.59億噸，其中散煤減少7000萬噸，占下降率1.9%，部門減少8900萬噸，占下降率2.3%;煤炭占比58.6%;煤炭生產(chǎn)量35億噸;確保2017年能源部門產(chǎn)生的CO2排放保持在下降通道上。

工業(yè)(鋼鐵、水泥、煤化工)和電力的煤耗下降目標(biāo)約占下降率的2%。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年1-5月，全國火力發(fā)電增長6.4%，粗鋼產(chǎn)量增長4.4%，帶動電煤消耗增長6000萬噸以上，增加10.3%。2017年上半年這些行業(yè)的煤耗上升，挑戰(zhàn)2017年煤控目標(biāo)的實現(xiàn)。在2017年下半年，要加倍努力，力爭完成工業(yè)部門煤耗下降2%的目標(biāo)，或至少保持2017年部門煤耗不增長。

目標(biāo)2：實現(xiàn)“大氣十條”的要求。全國地級以上城市可吸入顆粒物比2012年下降10%以上;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域PM2.5濃度分別下降25%，20%和15%以上。北京PM2.5濃度控制在60微克/立方米左右。

2017年煤控指標(biāo)的設(shè)定，在下面段落具體闡述。

GDP與能源效率

如表3所示，課題設(shè)置的GDP年增長率為6.7%。2017年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2016年下降5%。全口徑燃煤電廠平均供電煤耗312克標(biāo)煤/千瓦時，比2016年減少3克(6000千瓦以上燃煤電廠供電耗煤為312克標(biāo)煤/千瓦時)。完成煤電節(jié)能改造規(guī)模6000萬千瓦。培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，年增長率11%。

2017年單位工業(yè)增加值能耗比2012年降低20%，在50%以上的各類國家級園區(qū)和30%以上的各類省級園區(qū)實施循環(huán)化改造，主要有色金屬品種以及鋼鐵的循環(huán)再生比重達到40%左右。工業(yè)能耗、耗水和環(huán)保部門的發(fā)展指標(biāo)也設(shè)置得較高。在煤控的項目中，水資源、土地資源也是重要的約束條件。

能源消費

如表4所示，全國能源消費總量控制在44.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。非化石能源消費比重提高到14.7%，天然氣消費比重提高到7.7%，石油消費比重19%，煤炭消費比重下降到59%以下。

能源生產(chǎn)供應(yīng)

如表5所示，全國能源生產(chǎn)總量35.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，進口能源總量8.3億噸標(biāo)煤。煤炭產(chǎn)量35億噸，進口2.3億噸。原油產(chǎn)量2.0億噸，進口4億噸。天然氣產(chǎn)量1700億立方米(含頁巖氣產(chǎn)量100億立方米)，進口610億立方米。發(fā)電裝機總量16.5億千瓦。

環(huán)保指標(biāo)

如表6所示，二氧化硫，氮氧化物排放量分別下降5%和4.6%，化學(xué)需氧量、氨氮排放量要分別下降3%和3.2%。企業(yè)要堅決依照環(huán)保部頒發(fā)的有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，明確排放不達標(biāo)企業(yè)最后達標(biāo)期限，仍然沒有達標(biāo)的企業(yè)堅決依法關(guān)停，鼓勵企業(yè)在空氣污染嚴(yán)重的地區(qū)，執(zhí)行更高的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

從2016年和以往的實施情況來看，空氣污染物減少的幅度比政府預(yù)定的指標(biāo)高很多。2017年工作按照2020年的目標(biāo)分解到年度指標(biāo)。另外，在政府“十三五”規(guī)劃中，一些重要的指標(biāo)沒有納入控制的范圍。在2017年煤控工作中，仍然把一次性PM2.5、化學(xué)揮發(fā)物(VOC)和氨氮(空氣)的排放也納入控制范圍，這幾個污染物對二次性PM2.5貢獻很大，不能忽略。大城市夏季的臭氧污染超標(biāo)嚴(yán)重，交通部門排放的廢氣是主要因素之一。

2017年要以更加嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒逼產(chǎn)業(yè)升級，提升經(jīng)濟綠色化水平，中央環(huán)保督察將實現(xiàn)全國省市區(qū)的全覆蓋。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》。核發(fā)重點行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證。加大地方“無煤區(qū)”的推動力度，面對更加不利的氣象條件，用硬措施、硬辦法積極應(yīng)對重污染天氣。

2017年各地區(qū)要制定范圍更寬、標(biāo)準(zhǔn)更高的落后產(chǎn)能淘汰政策，再淘汰一批落后產(chǎn)能;全面推行清潔生產(chǎn)，2017年重點行業(yè)排污強度比2012年下降30%以上;發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

能源價格

2016年煤炭價格大落大起，沖擊了經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。2017年中，要汲取教訓(xùn)，穩(wěn)定煤炭價格;下調(diào)電力價格;促進油氣價格改革;電代煤、氣代煤的價格要優(yōu)惠，使貧困家庭用得起，能完全取代燃煤，不會反彈。

煤炭利用

全面實施散煤綜合治理，推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，完成以電代煤，以氣代煤300萬戶以上。全部淘汰地級及以上城市燃燒小鍋爐(10蒸噸)、大城市建成區(qū)和特大城市35蒸噸及以下鍋爐。加大燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造力度，東中部地區(qū)要分別于今明兩年完成，西部地區(qū)于2020年完成。

6. 2017年煤控研究領(lǐng)域

2017年煤控分為六個領(lǐng)域開展研究工作，即1.5℃溫控情景分析、地方煤控示范、散煤治理、行業(yè)煤控、煤控與碳市場融合和綠色一帶一路發(fā)展。這六類研究領(lǐng)域相互交叉、相互連接、相互支撐和相互貫通。在每一個領(lǐng)域中，分為目標(biāo)、任務(wù)和具體措施。六個領(lǐng)域之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1 煤控項目四期六個領(lǐng)域關(guān)系圖