5月18日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》公布。該文件明確提出“推進(jìn)油氣管網(wǎng)對市場主體公平開放，適時(shí)放開天然氣氣源和銷售價(jià)格，健全競爭性油氣流通市場”的要求。

天然氣管網(wǎng)體制改革是深化我國天然氣體制改革的核心領(lǐng)域之一。作為管網(wǎng)的重要組成部分，國家油氣管網(wǎng)公司（簡稱“國家管網(wǎng)公司”）已于2019年成立。此舉將倒逼各省級管網(wǎng)改革，以適應(yīng)未來的形勢發(fā)展。由于我國現(xiàn)有省級管網(wǎng)公司的多元性和復(fù)雜性，注定未來的改革將面臨更多的難點(diǎn)和博弈。鑒于目前相關(guān)改革的措施和意見尚未出臺，因此，有必要對我國省級管網(wǎng)未來改革思路進(jìn)行理論研究和探討。

未來有四種形式

從全國范圍看，對于省級管網(wǎng)公司未來的改革思路，《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》主要提出三點(diǎn)意見：一是國有大型油氣企業(yè)在省級管網(wǎng)公司中所持股權(quán)全部納入國家管網(wǎng)公司；二是鼓勵(lì)地方以省級管網(wǎng)資產(chǎn)入股國家管網(wǎng)公司；三是按照“全國一張網(wǎng)”的思路，國家管網(wǎng)公司成立后，積極引導(dǎo)和推動(dòng)省級管網(wǎng)公司以市場化方式融入國家管網(wǎng)公司。

由此判斷，未來國內(nèi)省級管網(wǎng)公司預(yù)計(jì)將會以“兩大類型、四種形式”融入國家管網(wǎng)公司。

第一種類型是“全部融入”，即全部并入到國家管網(wǎng)公司。全部并入又可以分為兩種方式：一是按照“國有大型油氣企業(yè)在省級管網(wǎng)公司中所持股權(quán)，全部納入國家管網(wǎng)公司”，如果當(dāng)前省級管網(wǎng)公司中，中石油、中石化、中海油等三大油氣企業(yè)所占股份之和超過50%的，未來改革時(shí)國家管網(wǎng)公司自然就會成為第一大股東，這些省級管網(wǎng)公司就成為國家管網(wǎng)公司所屬控股子公司，地方政府通過擁有國家管網(wǎng)公司控股子公司的股份而間接擁有其母公司國家管網(wǎng)公司的股份，實(shí)現(xiàn)“鼓勵(lì)地方以省級管網(wǎng)資產(chǎn)入股國家管網(wǎng)公司”的目標(biāo)。二是國家管網(wǎng)公司通過資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、直接收購等方式，將省級管網(wǎng)公司全部納入，直接變成其省級分公司或者以此為基礎(chǔ)重新組建省級分公司，地方政府除在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或收購時(shí)獲得一次性現(xiàn)金收益外，未來將不擁有任何股份和收益。

第二種類型是“部分融入”，即省級管網(wǎng)公司不并入到國家管網(wǎng)公司，仍然單獨(dú)存在，但受國家管網(wǎng)公司在規(guī)劃、運(yùn)行、調(diào)度等方面的影響和制約。這種類型也有兩種方式：一是省級管網(wǎng)公司仍然單獨(dú)存在，國家管網(wǎng)公司參股但不控股；二是省級管網(wǎng)公司完全由地方政府或其他資本所有，國家管網(wǎng)公司不占任何股份。這種省級管網(wǎng)公司未來盡管還能單獨(dú)存在，經(jīng)營自主權(quán)也大很多，但其經(jīng)營業(yè)務(wù)必將發(fā)生很大改變。例如，將會像國家管網(wǎng)公司一樣，剝離天然氣銷售業(yè)務(wù)，向單純輸配公司轉(zhuǎn)變，向第三方公平開放。而且其規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等要按照國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一制定和執(zhí)行，實(shí)行互聯(lián)互通，調(diào)度權(quán)也可能上交，省內(nèi)管網(wǎng)建設(shè)放開，允許多元參與等。否則，這些省級管網(wǎng)公司可能面臨國家管網(wǎng)公司在當(dāng)?shù)亓碓O(shè)省級分公司的挑戰(zhàn)。

根據(jù)上述劃分標(biāo)準(zhǔn)，目前國內(nèi)35家省級管網(wǎng)公司按照當(dāng)前各公司股東所占股份，未來將以國家管網(wǎng)公司省級分公司、國家管網(wǎng)公司控股、國家管網(wǎng)公司參股但不控股以及無國家管網(wǎng)公司股份單獨(dú)存在等四種類型存在。

推進(jìn)需四輪驅(qū)動(dòng)

一是“以市場化方式融入國家管網(wǎng)”，應(yīng)堅(jiān)持四項(xiàng)原則。

《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》提出省級管網(wǎng)“以市場化方式融入國家管網(wǎng)公司”，但只提出了一個(gè)概念和原則，至于采取哪種市場化方式則沒有詳細(xì)說明，需要在未來的改革中去實(shí)踐和探索。由于當(dāng)前國內(nèi)眾多省級管網(wǎng)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，部分像陜天然氣、皖天然氣等具有省級管網(wǎng)職能的天然氣公司還是獨(dú)立上市，背后利益糾葛太多，很難順利厘清，這就注定未來省級管網(wǎng)公司的改革將是一件比較困難的事。國家之所以提出“市場化方式”，正是基于對改革所面臨的困難考慮，希望不搞“一刀切”或者強(qiáng)制行政推動(dòng)，而是希望各地能因地制宜，逐個(gè)推動(dòng)。但無論采取哪種方式，都要堅(jiān)持“市場化方式”背后所體現(xiàn)的原則：各參與主體平等自愿原則、按照市場合理定價(jià)原則、自主協(xié)商原則、合作共贏原則。

二是鼓勵(lì)地方積極試點(diǎn)探索改革方案和實(shí)施路徑，并逐步推動(dòng)。

首先，省級管網(wǎng)公司無論是并入還是不并入國家管網(wǎng)公司，每種方案都有利弊，沒有十全十美的改革方案，關(guān)鍵得看地方政府的利益考量和各方博弈。

其次，不同地方資源稟賦以及天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同，其省級管網(wǎng)公司所涉及的不同利益主體多，改革訴求也不一樣，這就決定了未來改革面臨的主體和困難要比當(dāng)初組建國家管網(wǎng)公司時(shí)還要多（涉及的主體僅包括現(xiàn)有三大油氣企業(yè)）。例如，一些缺乏資金和資源的省級管網(wǎng)公司希望被納入國家管網(wǎng)公司，而其他一些省級管網(wǎng)公司由于對本省天然氣資源擁有較大的掌控度，希望獨(dú)立運(yùn)營，甚至還有省級管網(wǎng)公司（主要是依托省內(nèi)原有氣源地的集輸管網(wǎng)經(jīng)過長期發(fā)展后形成的當(dāng)?shù)剌敋饩W(wǎng)絡(luò)，在性質(zhì)上隸屬于三大油氣企業(yè)上游勘探板塊，但在職能上承擔(dān)省級管網(wǎng)的輸送功能的管網(wǎng)公司）希望在未來改革中，能演變或維持現(xiàn)有上中下游一體化的運(yùn)營模式。

三是以國家管網(wǎng)公司的規(guī)范運(yùn)行省級管網(wǎng)改革，發(fā)揮標(biāo)桿作用。

可以判斷，未來一段時(shí)間，我國油氣管網(wǎng)將形成一個(gè)“國家管網(wǎng)公司、N個(gè)省級管網(wǎng)公司、眾多支線管網(wǎng)公司”，即“一網(wǎng)、N區(qū)、眾小”同時(shí)運(yùn)行的格局。由于當(dāng)前國家管網(wǎng)公司雖然掛牌成立，但仍尚未完全落地，外界對它的運(yùn)營規(guī)則不清楚，對其能否發(fā)揮應(yīng)有的作用和未來發(fā)展方向也有質(zhì)疑和擔(dān)心。而且省級管網(wǎng)的改革走向尚不明確，所以，目前除了浙江省等少數(shù)省份出臺了省管網(wǎng)改革措施外，其他省份仍“靜觀其變”，都在看新成立的國家管網(wǎng)公司運(yùn)營得怎么樣、效果好不好，也都在“待價(jià)而沽”：從本省及企業(yè)自身利益出發(fā)，選擇是否并入國家管網(wǎng)公司。因此，當(dāng)務(wù)之急是盡快進(jìn)行國家管網(wǎng)公司有關(guān)資產(chǎn)劃撥、業(yè)務(wù)開展和運(yùn)營規(guī)章制度建設(shè)等工作。

同時(shí)，建議盡快制定油氣管網(wǎng)運(yùn)營相關(guān)規(guī)則（具體包括資產(chǎn)劃撥與評估方法、管容分配、管容交易、信息公開、氣質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、安全運(yùn)營機(jī)制等）、管網(wǎng)投資建設(shè)規(guī)則，完善管輸服務(wù)價(jià)格體系等適應(yīng)新油氣管網(wǎng)運(yùn)營管理模式的規(guī)章制度，并加強(qiáng)對國家管網(wǎng)公司的監(jiān)管，避免形成新的壟斷、降低油氣管網(wǎng)體制改革所帶來的紅利等弊端。通過規(guī)范國家管網(wǎng)公司的運(yùn)行，指導(dǎo)省級管網(wǎng)和支線管網(wǎng)運(yùn)行，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，讓外界獲得實(shí)實(shí)在在的改革成果，不僅會消除包括省級管網(wǎng)公司在內(nèi)的各主體對管網(wǎng)體制改革的擔(dān)心，還會給他們樹立改革標(biāo)桿，加速推進(jìn)省級管網(wǎng)改革、形成“全國一張網(wǎng)”的進(jìn)程。

三是協(xié)調(diào)處理好省級管網(wǎng)改革中所涉及的不同主體的利益和關(guān)系。

在推進(jìn)省級管網(wǎng)改革中，勢必會涉及中央政府（包括國家管網(wǎng)）、地方政府（包括省級管網(wǎng)）、現(xiàn)有油氣資源企業(yè)、消費(fèi)者等不同主體利益的調(diào)整，它們之間因?yàn)槔娌煌l(fā)生碰撞和博弈將是不可避免的，這就需要未雨綢繆、早做謀劃，避免因此對改革造成不利影響。

需要強(qiáng)調(diào)指出，中央與地方在省級管網(wǎng)改革中有著不同的利益和目標(biāo)偏差。首先，從目的上看，中央與地方存在一定的偏差。中央組建國家管網(wǎng)公司的目的之一，是希望創(chuàng)造“X+1+X”的市場格局，實(shí)現(xiàn)“全國一張網(wǎng)”和資源在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一靈活調(diào)配，保障天然氣供應(yīng)安全。而地方政府組建省級管網(wǎng)公司的目的在于：一是用天然氣產(chǎn)業(yè)來支持和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善地方民生；二是利用天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資源調(diào)控，有限保證本區(qū)域內(nèi)的供氣安全。其次，從責(zé)任劃分與收益分配看，中央與地方矛盾也比較突出。管網(wǎng)作為一種高壓力密閉輸送方式，輸送介質(zhì)易燃易爆，同時(shí)還面臨自然災(zāi)害、第三方施工損害等多重威脅，管網(wǎng)安全運(yùn)行壓力始終存在。按照管網(wǎng)屬地管理的原則，這個(gè)壓力由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，管網(wǎng)設(shè)施對沿線各地帶來的經(jīng)濟(jì)效益不顯著，收益與責(zé)任不對等導(dǎo)致地方對管網(wǎng)建設(shè)、維護(hù)運(yùn)行的積極性不高。再次，管網(wǎng)公司實(shí)行總部繳稅制，企業(yè)所得稅只在總部所在地繳納，不在管網(wǎng)沿線途徑地方省市進(jìn)行納稅。如果省級管網(wǎng)公司并入到國家管網(wǎng)公司去，對地方不僅沒有帶來收益，反而會減少實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)過地方的干線管網(wǎng)如果沒有開口，對沿線地方是實(shí)現(xiàn)不了收入的，也沒法交稅，這樣，地方政府利益損失就比較巨大。

綜合考慮各種因素，未來在對省級管網(wǎng)進(jìn)行改革的時(shí)候，最好建立一個(gè)多方協(xié)調(diào)機(jī)制，將中央政府、省級政府、相關(guān)地方政府，以及油氣資源供應(yīng)企業(yè)、國家管網(wǎng)公司、地方燃?xì)夥咒N服務(wù)商、企業(yè)用戶和居民用戶等都納入該協(xié)調(diào)機(jī)制中，通過公開、公平、公正的規(guī)則和程序協(xié)調(diào)處理好改革過程中面臨的問題，綜合考慮各方意見和利益訴求，出臺相關(guān)改革方案和有關(guān)政策措施。

國家管網(wǎng)公司控股的省級管網(wǎng)公司

山東省天然氣管道有限責(zé)任公司

山東實(shí)華天然氣有限公司

江西省天然氣投資有限公司

浙江省天然氣開發(fā)有限公司

湖南省天然氣有限公司

湖南省天然氣管網(wǎng)有限公司

廣西天然氣管道有限責(zé)任公司

廣東省天然氣管網(wǎng)有限公司

福建省天然氣管網(wǎng)有限責(zé)任公司

中海福建天然氣有限責(zé)任公司

重慶渝西天然氣管道有限公司

山東天然氣管網(wǎng)合資公司

中海石油管道輸氣有限公司

注：目前各省管網(wǎng)公司中三大油氣企業(yè)股份之和超過或等于50%的都?xì)w于此類。

國家管網(wǎng)公司參股但不控股的省級管網(wǎng)公司

內(nèi)蒙古西部天然氣股份有限公司

江蘇省天然氣有限公司

四川省天然氣投資有限責(zé)任公司

湖北省天然氣發(fā)展有限公司

江西省天然氣有限公司

注：目前各省管網(wǎng)公司中三大油氣企業(yè)股份之和低于50%的都?xì)w于此類。

無國家管網(wǎng)公司股份、單獨(dú)存在的省級管網(wǎng)公司

省級管網(wǎng)公司

黑龍江省天然氣管網(wǎng)有限公司

吉林省天然氣有限公司

遼寧遼能天然氣有限責(zé)任公司

河北省天然氣有限責(zé)任公司

山西天然氣有限公司

陜西省天然氣股份有限公司

山東省天然氣管網(wǎng)投資有限公司

江蘇省沿海輸氣管道有限公司

安徽省天然氣開發(fā)股份有限公司

浙能天然氣管網(wǎng)公司

貴州天然氣管網(wǎng)公司

云南省天然氣有限公司

廣西廣投天然氣管網(wǎng)有限公司

上海天然氣管網(wǎng)公司

河南中原石油天然氣管網(wǎng)有限公司

河南天然氣管網(wǎng)有限公司

貴州天然氣有限公司

省級管網(wǎng)公司未來改革類型或形式

并入國家管網(wǎng)公司（全部融入）

不并入國家管網(wǎng)公司（部分融入）

國家管網(wǎng)公司

省級分公司

國家管網(wǎng)公司

控股公司

國家管網(wǎng)公司

參股公司

沒有國家管網(wǎng)公司

股份的公司

（作者分別供職于國家發(fā)展改革委價(jià)格監(jiān)測中心、中共北京市紀(jì)律檢查委員會，文章不代表所供職單位意見）