《巴黎氣候協(xié)議》于2016年11月4日正式生效,成為史上批準(zhǔn)和生效最快的國(guó)際條約之一，充分反映了各國(guó)攜手推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型、共同應(yīng)對(duì)氣候變化的決心和意志?！栋屠铓夂騾f(xié)議》提出“把全球平均氣溫升幅度控制在工業(yè)化前水平上低于2°C之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在1.5°C之內(nèi)”。根據(jù)目前各國(guó)的自主減排方案(NDC)，距離2℃目標(biāo)仍有較大差距，如果要將全球溫升控制在1.5℃內(nèi)，碳預(yù)算將大幅縮減，意味著各國(guó)需要更早更快的實(shí)現(xiàn)低碳甚至零碳轉(zhuǎn)型。

中國(guó)政府承諾將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)。有研究表明，如果要支持全球2℃溫升目標(biāo)，中國(guó)的能源活動(dòng)產(chǎn)生的碳排放需要在2025年前達(dá)峰。實(shí)現(xiàn)1.5℃溫升控制目標(biāo)，所減少的碳排放空間對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)更是極具挑戰(zhàn)，可行性和實(shí)現(xiàn)路徑都亟待落實(shí)。這將意味著中國(guó)要加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)能源轉(zhuǎn)型力度，廣泛使用可再生能源、大幅提高用能效率，大力推廣CCUS技術(shù)，才可能使CO2排放盡快達(dá)峰，并在2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體零排放。

2017年的煤控要從地方示范、散煤治理、行業(yè)部門、碳交易、一帶一路綠色發(fā)展五個(gè)領(lǐng)域具體實(shí)施，制定切實(shí)可行的方案，推動(dòng)煤控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

地方項(xiàng)目要起到示范作用。試點(diǎn)圍繞空氣污染最嚴(yán)重的京津冀及周邊地區(qū)省份開展減煤和改善空氣質(zhì)量的研究。城市是地方試點(diǎn)最容易著力和實(shí)施的，試點(diǎn)城市圍繞如何使碳排放提前達(dá)峰進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。散煤治理是“十三五”煤控的重點(diǎn)之一。地方要認(rèn)真抓好散煤治理。部門抓好“三去一降一補(bǔ)”和節(jié)煤(能效)指標(biāo)，對(duì)耗煤量和節(jié)煤有明確的路線圖。部門煤控與碳市場(chǎng)相銜接，促進(jìn)碳市場(chǎng)的發(fā)展。碳市場(chǎng)的成熟，將進(jìn)一步推動(dòng)部門減煤、減排和減碳。一帶一路綠色發(fā)展中，助力沿線國(guó)家實(shí)現(xiàn)NDC和2℃的減排目標(biāo)，防止碳泄漏。

1地方示范

地方煤控效果決定全國(guó)煤控的成敗。2013–2016年全國(guó)空氣質(zhì)量有明顯改善，但2016年9-12月的全國(guó)空氣質(zhì)量比2015年同期惡化。這種惡化的狀況一直延續(xù)到2017年第一季度，例如京津冀地區(qū)的PM2.5濃度平均值同比上升26.7%。2017年上半年全國(guó)的PM2.5濃度值同比沒有改善。

京津冀是空氣污染重災(zāi)區(qū)，長(zhǎng)年P(guān)M2.5濃度居高不下。如圖1所示。在2016年的三省三市地方示范(山東、內(nèi)蒙古、陜西、武漢、西安、石家莊)需要進(jìn)一步鞏固已取得的進(jìn)展。中國(guó)煤控項(xiàng)目2017年新增“兩省兩市”即河南、山西、淄博、安陽(yáng)，擴(kuò)大地方示范點(diǎn)，配合國(guó)家在大氣污染治理上“聯(lián)防聯(lián)控”，助力城市和區(qū)域的防霾治霾。今年是國(guó)務(wù)院頒布的“氣十條“收官之年”，努力完成“氣十條”確定的目標(biāo)。

圖1地方示范點(diǎn)省市示意圖

在京津冀地區(qū)空氣污染傳輸通道的2+26城市(北京、天津兩特大城市+河北和周邊其余26個(gè)城市)PM2.5平均濃度為103微克/立方米，2017年第一季度同比上升12%，重度及以上污染天數(shù)同比上升5.1%。2016年9-12月和2017年上半年的嚴(yán)重空氣污染，究其根源都與高耗能工業(yè)回暖、耗煤量上升密切相關(guān)。根據(jù)煤控目標(biāo)的要求，2020年全國(guó)地級(jí)以上的338城市的空氣質(zhì)量PM2.5濃度達(dá)到45微克/立方米以下，2025年P(guān)M2.5濃度達(dá)到世界衛(wèi)生組織的第一階段要求35微克/立方米，煤炭消費(fèi)量必須顯著下降。

地方試點(diǎn)目標(biāo)：在2020年地方空氣質(zhì)量和煤控指標(biāo)的約束下，2017年地方試點(diǎn)空氣質(zhì)量和煤耗目標(biāo)需滿足“大氣十條”的要求，尤其京津冀及周邊地區(qū)空氣質(zhì)量要有明顯改善見，表1。

重點(diǎn)抓好京津冀及其周邊地區(qū)(晉魯豫)的煤控工作，抓好山西、內(nèi)蒙和陜西煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)的工作，制定2017年各地區(qū)煤耗占比目標(biāo)。聯(lián)防聯(lián)控，完成“氣十條”確定的指標(biāo)。國(guó)家“十三五能源規(guī)劃”中首次制定了約束性的煤耗占比目標(biāo)。地方試點(diǎn)根據(jù)2017年煤耗占比59%的目標(biāo)，制定各省市的相應(yīng)煤耗占比目標(biāo)以及落實(shí)措施。京津冀區(qū)域是中國(guó)大氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)——京津冀區(qū)域PM2.5濃度比全國(guó)年均水平高出40%以上。京津冀地區(qū)30%的空氣污染來(lái)自周邊地區(qū)。選擇山西、河南兩省強(qiáng)化京津冀及周邊地區(qū)煤控工作的示范。特別是加強(qiáng)京津冀及其周邊的地區(qū)2+26大氣污染傳輸通道城市的污染減排。山東和內(nèi)蒙古努力完成煤控任務(wù)和“氣十條”空氣質(zhì)量改善的目標(biāo)。在京津冀及其周邊省、市研究工作中，要認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施(2016-2017)》和《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》中所確定的各項(xiàng)任務(wù)，并與煤控的研究工作結(jié)合起來(lái)。

明顯降低示范城市的空氣污染，促進(jìn)城市碳排放提前達(dá)峰。在三期和四期的示范城市中，石家莊、西安和安陽(yáng)經(jīng)常出現(xiàn)在全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量的倒數(shù)前十名中。淄博市在山東省空氣污染最嚴(yán)重的前三名城市中，經(jīng)過(guò)示范，2018年石家莊、西安和安陽(yáng)退出空氣質(zhì)量最差的前十名的名單中;淄博市空氣質(zhì)量退出山東省城市排名最差前十名;武漢市成為全國(guó)低碳示范先進(jìn)城市;五個(gè)示范城市在2020年之前提前達(dá)到CO2排放峰值。

制定和嚴(yán)守資源和生態(tài)紅線，約束煤炭產(chǎn)量。重點(diǎn)嚴(yán)守北方和西北地區(qū)水資源紅線。北方和西北地區(qū)有多個(gè)煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)大省，大氣污染日趨嚴(yán)重，水資源短缺加劇。內(nèi)蒙古、山西和陜西確定了2020年煤炭消費(fèi)和生產(chǎn)的目標(biāo)，探討了煤炭生產(chǎn)和輸出大省如何擺脫對(duì)煤炭的依賴，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。作為產(chǎn)煤、發(fā)電和煤化工基地大省，煤炭消費(fèi)量對(duì)水資源稀缺挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。這些產(chǎn)煤大省要以水資源和生態(tài)要求，以科學(xué)產(chǎn)能的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，逐步削減過(guò)剩產(chǎn)能。維護(hù)好祖國(guó)北方和西北的生態(tài)保護(hù)屏障，是關(guān)系到子孫后代的萬(wàn)年大計(jì)。

2 散煤治理

目前全國(guó)散煤利用量約7-8億噸。散煤價(jià)格低廉、大多未經(jīng)洗選、量大面廣、燃燒效率低、治理難度大、低空直燃直排，監(jiān)管松懈，尤其是冬季采暖期PM2.5污染的重要來(lái)源之一。PM2.5濃度值在冬季頻頻爆表，大氣質(zhì)量紅線是北方地區(qū)煤炭消費(fèi)總量控制的最嚴(yán)約束條件之一。散煤治理是地方煤控目標(biāo)落實(shí)和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵問(wèn)題。在2017年中央政府工作報(bào)告中，把散煤治理作為重點(diǎn)工作之一。在散煤治理環(huán)節(jié)中，應(yīng)把冬季造成空氣嚴(yán)重污染的農(nóng)村秸稈燃燒處理和綜合利用包括在內(nèi)。

散煤治理目標(biāo)：2020年減少散煤2億噸，其中清潔利用0.2億噸，替代0.7億噸，減量化1.1億噸，如圖2所示;2017年減少散煤7千萬(wàn)噸;秸稈戶外野燒2020年減少90%，2017年比2016年減少30%。其他的具體指標(biāo)如下：

煤炭洗選率

· 2017年，70%以上;2020年，75%以上;民用煤，95%以上。

煤質(zhì)

· 大城市和區(qū)域性配煤中心：硫分<1%，灰分<12%，揮發(fā)分<10%;

· 污染嚴(yán)重地區(qū)和特大城市：硫分<0.8%，灰分<10%，揮發(fā)分<10%。

工業(yè)小鍋爐和小窯爐

· 2020年，新高效燃煤鍋爐(35蒸噸以上)達(dá)50%以上，其余的要通過(guò)技改，實(shí)現(xiàn)效率和污染物排放達(dá)標(biāo);

· 淘汰10蒸噸及以下燃煤工業(yè)小鍋爐，地級(jí)及以上城市建成區(qū)要淘汰35蒸噸以下燃煤鍋爐。

· 要特別重視非標(biāo)準(zhǔn)化的建材行業(yè)小窯爐，關(guān)停并轉(zhuǎn)小散亂污企業(yè)的小窯爐。

大城市集中供熱率

· 2020年，達(dá)到80%以上。

替代

· 2017年替代400萬(wàn)戶，每年遞增100萬(wàn)戶;

· 可再生能源替代，落實(shí)各地2020年可再生能源在建筑能源中的指標(biāo)。
 

圖2  2020散煤治理目標(biāo)

地方試點(diǎn)普查散煤利用數(shù)據(jù)，為政策制定和技術(shù)采用打好基礎(chǔ)。近幾年中國(guó)政府已采取一系列散煤治理措施，取得一定成效，但仍存在底數(shù)不清、規(guī)劃缺失、散煤替代成本高、關(guān)鍵技術(shù)不成熟、補(bǔ)貼政策不健全、市場(chǎng)環(huán)境待優(yōu)化、監(jiān)管不到位等突出問(wèn)題。

散煤數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑差異較大，存在統(tǒng)計(jì)漏項(xiàng)，底數(shù)不清?，F(xiàn)階段煤控項(xiàng)目的散煤研究范圍主要包括農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)生活、商業(yè)及公共機(jī)構(gòu)、工業(yè)小鍋爐(35蒸噸以下)和工業(yè)小窯爐的散燒煤。關(guān)于散煤利用總量的說(shuō)法目前也各有不同，約在7-8億噸。秸稈利用(戶外野燒和冬季取暖炊事)約有幾億噸煤當(dāng)量，其一次性PM2.5排放量占總量的18%。2017年試點(diǎn)城市做好入戶和室外抽樣調(diào)查，收集整理散煤和秸稈數(shù)據(jù)。

在5個(gè)示范城市中，選擇城區(qū)、城中村、近郊區(qū)、農(nóng)村等作為研究范圍，摸清散煤數(shù)據(jù)。設(shè)立2020散煤治理目標(biāo)，有針對(duì)性地提出2017-2020年的散煤治理目標(biāo)、實(shí)施方案和行動(dòng)計(jì)劃。就散煤減量、替代和清潔利用方面，提出可實(shí)施、有效果、能核實(shí)的方案和措施。

制定技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)散煤監(jiān)管力度，2020年建立完善的散煤監(jiān)管體系。散煤治理涉及10余個(gè)政府部門。監(jiān)管研究?jī)?nèi)容包括能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)質(zhì)煤炭替代、煤炭質(zhì)量監(jiān)管、政策資金支持和價(jià)格政策等。從整體上來(lái)講，散煤治理缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一的、清晰的路線圖，且存在職能分散，多龍治水，各部門之間協(xié)調(diào)性差，工作推進(jìn)難度大等問(wèn)題。由于基層監(jiān)管人員不足，受散煤利用分散、煤炭交易跨區(qū)域跨省、跨市流動(dòng)性大和地方政府監(jiān)管力度薄弱、經(jīng)費(fèi)不足等方面的制約，監(jiān)管難度很大。

技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。例如，我國(guó)民用煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，注重煤源本身質(zhì)量，缺乏燃用排放標(biāo)準(zhǔn)。在民用爐具污染物排放限定標(biāo)準(zhǔn)、居民燃煤排放和能效檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在空缺。

實(shí)地調(diào)研與政策建議相結(jié)合，就散煤現(xiàn)狀、解決方案、綜合案例、政策建議等方面進(jìn)行深入的實(shí)地調(diào)研，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，識(shí)別散煤治理的重點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)，提出政策建議和解決方案，完成年度專業(yè)調(diào)研報(bào)告，為下一年的散煤治理提供參考。周而復(fù)始，2020年基本解決散煤污染的問(wèn)題。

明確散煤治理的替代、清潔利用和減量化。2017年實(shí)現(xiàn)氣代煤和電代煤400萬(wàn)戶。清潔能源替代存在的問(wèn)題是，煤改電、煤改氣的成本高、應(yīng)用范圍窄、政府補(bǔ)貼政策不可持續(xù)。此外，地方資源稟賦、可再生能源利用條件的差異，也會(huì)影響具體替代方式的應(yīng)用性能?？稍偕茉蠢脻摿Υ?，現(xiàn)階段的重點(diǎn)是夯實(shí)基礎(chǔ)和推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新。

在清潔高效利用方面，潔凈煤供應(yīng)體系或供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)尚不完善，型煤生產(chǎn)不適應(yīng)工業(yè)化、大規(guī)模生產(chǎn)和現(xiàn)代化物流配送要求，產(chǎn)品質(zhì)量保障體系不健全，地方補(bǔ)貼效果不佳，潔凈煤和爐具適用性有待提高。

在散煤減量方面，堅(jiān)決淘汰大量低效民用鍋爐、工業(yè)小鍋爐和小窯爐。2017年要見成效。由于區(qū)域距離、管網(wǎng)質(zhì)量、供熱設(shè)備等硬環(huán)境參差不齊，集中供熱存在供熱效率低、供熱不平衡、能量浪費(fèi)、熱網(wǎng)波動(dòng)等問(wèn)題。節(jié)能建筑中既有建筑，尤其是農(nóng)村地區(qū)的節(jié)能改造成本高、難度大。

3 部門煤控

2017年部門煤控是煤炭消費(fèi)總量控制的重點(diǎn)。2014年和2015年的煤耗總量下降主要是電力和工業(yè)部門能效提高所做出的貢獻(xiàn)。全國(guó)重工業(yè)的主要產(chǎn)品在2014或2015年達(dá)到峰值是一個(gè)積極的信號(hào)。但在2016年下半年后，高耗能產(chǎn)品的產(chǎn)量上升。2016年工業(yè)部門耗煤量不減反增，并延續(xù)到2017上半年。2017年1-6月GDP同比增長(zhǎng)6.9%，其中第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)6.4%。電力、鋼鐵、水泥、煤化工、玻璃等都呈正增長(zhǎng)，煤耗同比增長(zhǎng)3.4%左右。據(jù)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，上半年原煤產(chǎn)量17.1億噸，增長(zhǎng)5%，煤炭?jī)暨M(jìn)口1.28億噸，煤炭消費(fèi)量19億噸。火電增長(zhǎng)7.1%，電煤同比增加6000多萬(wàn)噸。煤炭去產(chǎn)能壓力增大，安置人員面臨挑戰(zhàn)。另一方面，2017年上半年，煤企的扭虧為盈盈利水平基本達(dá)到了“黃金十年”的平均值。上半年耗煤量的增長(zhǎng)，把全年煤炭消費(fèi)下降4.2%的壓力全放到下半年，降低煤耗難度很大。2017年的經(jīng)濟(jì)工作要繼續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，抓好“三去一降一補(bǔ)”的工作。2017年是供給側(cè)改革的關(guān)鍵年，要真抓實(shí)干，將提高綜合能效列為硬指標(biāo)，要減少煤炭消費(fèi)，要壓擔(dān)子，使部門成為2017年減煤的主要貢獻(xiàn)者。

部門煤控目標(biāo)：2017年煤耗總量下降目標(biāo)4.2%中，部門的貢獻(xiàn)率在55%以上，即減少0.89億噸煤，其中電力、鋼鐵、水泥、煤化工在4.2%的總目標(biāo)中貢獻(xiàn)約2%，見圖3。在部門煤控的各項(xiàng)工作中，制定高目標(biāo)。2017年6月堅(jiān)決徹底地淘汰地條鋼生產(chǎn)企業(yè)。僵尸企業(yè)在2017年6月底全部清除完畢，技術(shù)落后、高污染和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)要停產(chǎn)整頓和關(guān)閉，小、散、亂、污企業(yè)要清理。

圖3 2017年各行業(yè)減煤量和下降率指標(biāo) 單位：萬(wàn)噸，%

落實(shí)和完成2017年“三去一降一補(bǔ)”的煤控目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)2017年單位能耗和煤耗下降指標(biāo)。2016年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，鋼鐵煤炭行業(yè)的去產(chǎn)能都超額完成了年度計(jì)劃。2017年繼續(xù)抓好去產(chǎn)能的工作。煤控目標(biāo)中，鋼鐵和煤炭去產(chǎn)能分別為6千萬(wàn)噸和2億噸以上，見表2。除了鋼鐵和煤炭行業(yè)外，2017年要淘汰、停建、緩建5000萬(wàn)千瓦煤電廠。除此之外，水泥、鋁、玻璃等行業(yè)去產(chǎn)能分別為1億噸、100萬(wàn)噸和5千萬(wàn)重量箱。去產(chǎn)能要抓好、抓實(shí)、見實(shí)效。做好60萬(wàn)下崗工人的就業(yè)和安置工作，比政府計(jì)劃多安置10萬(wàn)人。2017年上半年新增煤炭?jī)?yōu)質(zhì)產(chǎn)能2億噸。在去產(chǎn)能過(guò)程中，新增產(chǎn)能的數(shù)量應(yīng)該用落后產(chǎn)能的相應(yīng)減少來(lái)替代，即2017年的國(guó)家去產(chǎn)能規(guī)劃應(yīng)該是1.5+2=3.5億噸。相應(yīng)的，煤控項(xiàng)目去產(chǎn)能目標(biāo)應(yīng)該是2+2=4億噸。

去產(chǎn)能不僅是改善企業(yè)經(jīng)濟(jì)活力的重要手段，也是減少煤耗和資源消耗的有力措施。吸取2016年下半年的工業(yè)煤耗不降反升的教訓(xùn)，在需求旺盛的狀況下，更要狠抓能效的提高，這點(diǎn)更為重要。與國(guó)際上先進(jìn)的能耗指標(biāo)相比，中國(guó)的高耗能產(chǎn)業(yè)的設(shè)備耗能標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品綜合能耗和工業(yè)增加值耗能標(biāo)準(zhǔn)有很大的改進(jìn)空間。各行業(yè)繼續(xù)推進(jìn)領(lǐng)跑者計(jì)劃，完成2017年度的能耗(煤耗、電耗)和水耗標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，見表3。其中煤電廠發(fā)電水耗參照《電力(燃煤發(fā)電企業(yè))行業(yè)清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》中的標(biāo)準(zhǔn)，燃煤發(fā)電廠依據(jù)容量等級(jí)和冷卻技術(shù)，結(jié)合國(guó)家清潔生產(chǎn)的不同標(biāo)準(zhǔn)，定位自身的耗水等級(jí)。鼓勵(lì)煤電廠努力提高自身耗水標(biāo)準(zhǔn)，在3-5年期間使現(xiàn)有等級(jí)上升到一個(gè)等級(jí)。煤電耗水2030年全部達(dá)到一級(jí)耗水等級(jí)。特別值得重視的是，煤電行業(yè)供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要與電力部門的改革緊密地結(jié)合起來(lái)，相互推動(dòng)。

表3 2017年部門煤控指標(biāo)

采用更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，高耗煤部門要嚴(yán)格做到達(dá)標(biāo)排放。在重污染地區(qū)，鼓勵(lì)企業(yè)制定和實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)測(cè)算，如果電力、鋼鐵、水泥、工業(yè)大型鍋爐都按環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)排放，空氣污染的程度可以減少一半。2016年底和2017年上半年的中央環(huán)境督查中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)超標(biāo)、無(wú)標(biāo)排放、不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的小、散、亂、污企業(yè)很多。鼓勵(lì)企業(yè)制定和實(shí)施更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)約束排放。在環(huán)境總量超限和空氣質(zhì)量惡劣的地區(qū)，在去產(chǎn)能、消滅僵尸企業(yè)、淘汰小、散、亂、污企業(yè)和安全不達(dá)標(biāo)企業(yè)方面要加碼。協(xié)助政府制定激勵(lì)政策，對(duì)采用更高更嚴(yán)的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。先從電力、鋼鐵、水泥行業(yè)開始，逐步推進(jìn)排污許可證制度。

應(yīng)用金融財(cái)政措施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代和建立2025中國(guó)綠色制造業(yè)2.0。與政府行政手段相配合，金融與財(cái)政的措施可以更有效地引導(dǎo)行業(yè)去產(chǎn)能、降成本和補(bǔ)短板。對(duì)優(yōu)良的企業(yè)資產(chǎn)，金融的支持使其增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)僵尸企業(yè)和落后淘汰企業(yè)的停貸抽貸，加速其退出市場(chǎng)，即可避免金融機(jī)構(gòu)的資本擱淺和投資風(fēng)險(xiǎn)，也能避免許多后遺癥。

“一帶一路”產(chǎn)能、技術(shù)、裝備走出去，踐行綠色發(fā)展。中國(guó)很多傳統(tǒng)制造業(yè)面臨著產(chǎn)能過(guò)剩的挑戰(zhàn)，也面臨捕捉“一帶一路”產(chǎn)能、技術(shù)、裝備等合作的巨大機(jī)遇。如何在“一帶一路”綠色發(fā)展合作中，對(duì)環(huán)境的影響和碳排放最小化，共商共建共享產(chǎn)能合作的紅利。各個(gè)行業(yè)要制定相關(guān)的政策建議、先進(jìn)綠色低碳指標(biāo)體系、環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)自律規(guī)定，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎帶領(lǐng)世界各國(guó)的包容性的經(jīng)濟(jì)繁榮。

對(duì)接碳市場(chǎng)啟動(dòng)， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展。中國(guó)煤炭消費(fèi)排放的CO2占全部溫室氣體總量的64%左右。主要的高耗煤部門都參與了碳市場(chǎng)交易。經(jīng)過(guò)幾年的研究探討，高耗煤的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景和煤耗有了比較清晰的了解，對(duì)碳市場(chǎng)的啟動(dòng)、數(shù)據(jù)的收集和整理、排放份額的分配都很有助益，與碳市場(chǎng)的對(duì)接，用碳價(jià)的市場(chǎng)信號(hào)，推進(jìn)行業(yè)的節(jié)煤減排減碳。

4煤控項(xiàng)目與國(guó)家碳市場(chǎng)銜接

國(guó)家碳市場(chǎng)總量設(shè)定在“自上而下”和“自下而上”的閉環(huán)中，前者明顯薄弱、后者數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不足且存在電力間接排放的重復(fù)計(jì)算。在碳排放總量控制目標(biāo)缺失的前提下，國(guó)家碳市場(chǎng)自上而下的總量約束主要依據(jù)能源強(qiáng)度、碳強(qiáng)度下降目標(biāo)以及“十三五”規(guī)劃中的能源消費(fèi)總量以及相關(guān)的行業(yè)目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)“三期疊加”及供給側(cè)改革的當(dāng)下，單純依據(jù)強(qiáng)度目標(biāo)和GDP增速的碳排放總量預(yù)估具有非常大的不確定性。這使得國(guó)家碳市場(chǎng)的減排目標(biāo)定位不明，配額分配缺少引導(dǎo)性依據(jù)。

當(dāng)前碳市場(chǎng)的啟動(dòng)比較復(fù)雜，國(guó)家碳市場(chǎng)將采取分批納入，逐步擴(kuò)大范圍的方式。中國(guó)煤控項(xiàng)目對(duì)中國(guó)能源和煤炭消費(fèi)進(jìn)行了長(zhǎng)期預(yù)測(cè)(2050)，并聚焦“十三五”，進(jìn)行了定量研究，煤控三期進(jìn)一步對(duì)影響煤炭消費(fèi)變化的主要因素進(jìn)行了分析。煤控項(xiàng)目可以與國(guó)家碳市場(chǎng)的建立和運(yùn)行相銜接，相互促進(jìn)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。如圖4所示。

圖4煤控與國(guó)家碳市場(chǎng)銜接的研究?jī)?nèi)容

煤控與國(guó)家碳市場(chǎng)對(duì)接目標(biāo)：煤控的“十三五規(guī)劃”和“部門和地方的煤控研究”與碳市場(chǎng)研究相結(jié)合，促進(jìn)中國(guó)2017年國(guó)家碳市場(chǎng)的建立和2020年國(guó)家碳市場(chǎng)的運(yùn)行。

2020至2030年煤炭消費(fèi)總量控制研究助力國(guó)家碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)一步理清和處理好國(guó)家碳市場(chǎng)的配額總量與國(guó)家碳排放總量之間的關(guān)系，同時(shí)為配額分配提供引導(dǎo)性依據(jù)和參考。從地方層面來(lái)看，國(guó)家碳市場(chǎng)遵循“差異地區(qū)配額總量“的原則，但具體如何操作尚未明確，且一些地方在國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)中進(jìn)度嚴(yán)重滯后，能力建設(shè)有待加強(qiáng)?？偭磕繕?biāo)除了考慮發(fā)展階段，更要考慮國(guó)家主體功能區(qū)劃特點(diǎn)。在某些生態(tài)脆弱限制發(fā)展的地區(qū)和有淘汰落后產(chǎn)能需求的地區(qū)，即使碳強(qiáng)度有很大的下降空間，碳排放總量控制目標(biāo)也應(yīng)該嚴(yán)格控制。因此，煤控項(xiàng)目中地方紅線的研究、煤控目標(biāo)及其路線圖的確定對(duì)于地方碳排放總量和國(guó)家碳市場(chǎng)中地方配額總量的設(shè)定具有重要的參考意義。

開展行業(yè)煤炭配額初始分配的研究，為全國(guó)碳市場(chǎng)的配額分配提供煤控方案。配額分配直接關(guān)系配額松緊度、市場(chǎng)供需和活躍度。目前歐盟碳市場(chǎng)的沉寂，給我們提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。配額分配要在當(dāng)前供給側(cè)改革和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大形勢(shì)下，充分考慮行業(yè)的排放趨勢(shì)、技術(shù)進(jìn)步、減排和履約成本，以及如煤控等其他政策工具對(duì)行業(yè)未來(lái)減排的貢獻(xiàn)等因素。行業(yè)煤控目標(biāo)的進(jìn)一步分解將為國(guó)家碳市場(chǎng)的配額分配提供煤控情景?？紤]國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)正處在初期階段，從政治可行性的角度來(lái)考量，配額分配方案在啟動(dòng)之初會(huì)相對(duì)寬松，煤控情景的配額分配對(duì)于國(guó)家碳市場(chǎng)在“十三五”期間配額分配的動(dòng)態(tài)調(diào)整具有重要的借鑒。

行業(yè)煤控目標(biāo)的技術(shù)路徑和成本分析為國(guó)家碳市場(chǎng)的減排和履約成本研究提供借鑒。在碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)階段，個(gè)別試點(diǎn)碳價(jià)經(jīng)歷了非常大的波動(dòng)，目前碳價(jià)基本維持在20-30元，然而這個(gè)價(jià)格遠(yuǎn)未形成倒逼企業(yè)減排的動(dòng)力。國(guó)家碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，初始價(jià)格應(yīng)維持在什么水平上?企業(yè)的履約成本和減排成本是多少?這些問(wèn)題的解決對(duì)于國(guó)家碳市場(chǎng)的健康發(fā)展至關(guān)重要。煤控目標(biāo)下，行業(yè)的技術(shù)路徑和成本分析有助于掌握企業(yè)的節(jié)煤減排技術(shù)、成本、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等，為國(guó)家碳市場(chǎng)進(jìn)一步分析和比較不同行業(yè)的受控企業(yè)的減排和履約成本，并發(fā)現(xiàn)合理碳價(jià)提供基礎(chǔ)。

國(guó)家碳市場(chǎng)與其他政策工具之間的協(xié)調(diào)。用能權(quán)和碳排放權(quán)，一個(gè)用作于源頭、一個(gè)作用于末端，兩者之間存在交叉覆蓋、重復(fù)交易，受控企業(yè)也面臨雙重管理和合規(guī)的諸多困惑。政府的不同部門也同時(shí)推行用能源、節(jié)能權(quán)、節(jié)水權(quán)和排污權(quán)交易。國(guó)家碳市場(chǎng)如何與其他市場(chǎng)機(jī)制和政策工具之間相互協(xié)調(diào)和配合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，值得深入探討和研究。

5“一帶一路”綠色發(fā)展

“一帶一路”倡議的實(shí)施，將對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易格局、對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化和全球綠色治理發(fā)生重大影響。2015年9月，聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)提出2030年可持續(xù)發(fā)展議程。2015年11月達(dá)成的巴黎氣候變化協(xié)議是全世界應(yīng)對(duì)氣候變化的里程碑。“一帶一路”的目標(biāo)、內(nèi)容和路徑與聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程是一致的，為此聯(lián)合國(guó)專門制定了“一帶一路”的相關(guān)文件，成立了專門機(jī)構(gòu)推動(dòng)“一帶一路”發(fā)展。一帶一路”是國(guó)際社會(huì)攜手共同落實(shí)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《巴黎協(xié)議》總目標(biāo)的重要舞臺(tái)。2016年6月，習(xí)主席提出打造“綠色、健康、智力、和平的”絲綢之路，“綠色”排在最前列。“一帶一路”倡議是中國(guó)實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展，提升和發(fā)揮全球綠色領(lǐng)導(dǎo)力的重大決策。

綠色發(fā)展是“一帶一路”的重要原則和內(nèi)容。一帶一路沿線地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，不少國(guó)家和地區(qū)處于干旱、半干旱地區(qū)，森林覆蓋率低于世界平均水平，東南亞和印尼的熱帶雨林面積縮小，世界39%的哺乳類物種、32%的鳥類、29%的魚類和27.8%的高等植物受到威脅。人均生態(tài)足跡超出生態(tài)承載力的80%以上。目前缺乏綠色發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，以及對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析。需要制定產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的實(shí)施指南，務(wù)實(shí)地推進(jìn)“一帶一路”綠色建設(shè)，保護(hù)當(dāng)事國(guó)的環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，助力當(dāng)事國(guó)減少CO2排放和采納氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略。

在國(guó)際綠色帶路發(fā)展中，要防止碳泄漏，通過(guò)盤點(diǎn)提高和推動(dòng)各國(guó)NDC的實(shí)現(xiàn)。在綠色帶路中，側(cè)重電力、節(jié)能、能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展。對(duì)高耗煤企業(yè)，例如鋼鐵、水泥、建材等，要制定綠色指標(biāo)體系加以指導(dǎo)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和社區(qū)合作。在廣大沿線國(guó)家，當(dāng)前研究重點(diǎn)放在東南亞、南亞、中非、東歐和中亞地區(qū)。圖5是中國(guó)現(xiàn)有海外高效煤電項(xiàng)目開發(fā)分布圖。

圖5中國(guó)現(xiàn)有海外高效煤電項(xiàng)目開發(fā)分布圖(來(lái)源：中外對(duì)話)
 

“一帶一路”綠色發(fā)展目標(biāo)：保護(hù)公眾身體健康，維護(hù)環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)和應(yīng)對(duì)氣候變化，保衛(wèi)人類和生物賴以生存的環(huán)境。支持社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、綠色低碳和包容性發(fā)展。國(guó)際社會(huì)攜手共同實(shí)現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和落實(shí)《巴黎氣候變化協(xié)議》。

加強(qiáng)能源部門的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，走綠色低碳之路。能源基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)能合作包括電力(煤電、核電和可再生能源)、能效、能源互聯(lián)網(wǎng)、油氣開發(fā)和輸送、煤炭開發(fā)和清潔利用等。能源基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)是一帶一路合作重點(diǎn)，亟需綠色引導(dǎo)。首先，帶路沿線國(guó)家氣候和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高。雖然一帶一路沿線國(guó)家和地區(qū)國(guó)土面積不到世界40%，人口占世界的63%，人口密度比世界平均水平高50%以上，區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量占全球的29%，貿(mào)易總量超過(guò)全球30%，但排放了世界55% 以上的二氧化碳。二氧化碳排放量高出世界平均水平一倍。沿線工業(yè)集中的城市空氣污染問(wèn)題突出。其次，應(yīng)對(duì)氣候變化減少碳排放，能源發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)型是全球大勢(shì)所趨,2030年二氧化碳需要減排96億噸(2℃與NDC之間的差。參照有關(guān)文獻(xiàn)，所有國(guó)家的NDC減排效果可將溫升控制在3.7℃的概率最高。NDC和2℃溫控對(duì)應(yīng)CO2排放的差在101億噸至218億噸之間。發(fā)展中國(guó)家CO2排放為61億噸至131億噸。需要減排中間值為96億噸)。帶路沿線發(fā)展中國(guó)家減少CO2排放潛力為38億噸。

中國(guó)電力的清潔發(fā)展成效顯著，可再生能源規(guī)模和技術(shù)發(fā)展全球領(lǐng)先，初步統(tǒng)計(jì)，2030年可再生能源裝機(jī)潛力11億千瓦，發(fā)電量2.2萬(wàn)億千瓦時(shí)，相當(dāng)于二氧化碳減排20億噸。IEA的報(bào)告指出，2040年發(fā)展中國(guó)家，尤其是亞洲國(guó)家會(huì)占全球燃煤裝機(jī)總量的80%?？梢源致酝茰y(cè)，2030年全球高效煤電潛力大約為4.5億千瓦左右，海外潛力3億千瓦，減少CO2排放7.2億噸。節(jié)能低碳技術(shù)和模式有諸多成功案例，技術(shù)節(jié)能潛力占總能源的15%，CO2排放減少約14.4億噸。支持中國(guó)一帶一路低碳和綠色發(fā)展能夠發(fā)揮中國(guó)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)中國(guó)全球綠色領(lǐng)導(dǎo)力。能源綠色低碳發(fā)展，需要識(shí)別需求和重點(diǎn)地區(qū)，進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)。為此，亟需在頂層設(shè)計(jì)、政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通各方面融入綠色理念，建立綠色實(shí)施方案，務(wù)實(shí)推進(jìn)帶路能源低碳綠色發(fā)展，各項(xiàng)措施能落地實(shí)施。

制定高耗能行業(yè)耗產(chǎn)能合作的綠色低碳指標(biāo)和要求，使其對(duì)環(huán)境和CO2排放的影響最小化。在一帶一路的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)中，需要大量的資金和材料投入。高耗能產(chǎn)能合作領(lǐng)域包括鋼鐵、水泥、建材、成熟煤化工，以及工業(yè)園區(qū)建設(shè)等。從中國(guó)和世界的發(fā)展階段來(lái)看。一帶一路的國(guó)家處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，國(guó)家的法規(guī)政策和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。鋼材、水泥、有色金屬、水耗等單位GDP消耗是世界平均水平的兩倍。預(yù)測(cè)2017-2030年間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)平均年鋼鐵需求量為5-7千萬(wàn)噸以上，水泥1.5-2億噸以上。根據(jù)國(guó)際和中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，高耗能產(chǎn)能的發(fā)展對(duì)環(huán)境、公眾身體健康和CO2排放都會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。如何在這些差異很大的國(guó)別中，即發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳顦?biāo)準(zhǔn)，同時(shí)盡可能減少環(huán)境影響和碳排放。這對(duì)于一帶一路倡議的長(zhǎng)久實(shí)施和全球的可持續(xù)發(fā)展意義重大。因此，為高耗能產(chǎn)能合作制定綠色和低碳指標(biāo)體系，對(duì)國(guó)家有關(guān)部門的國(guó)際合作政策的制定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸發(fā)放和對(duì)行業(yè)企業(yè)的自律來(lái)說(shuō)，都是重要的基礎(chǔ)工作。

2016年5月，由14家民間組織、智庫(kù)和基金會(huì)發(fā)起成立了“帶路綠色合作伙伴平臺(tái)”，促進(jìn)帶路國(guó)家政府和民眾在綠色發(fā)展上的政策溝通和民心相通。民間組織的發(fā)展壯大和走出去，是帶路發(fā)展成熟的重要標(biāo)志。