11月10日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上中共中央總書記習(xí)近平提出“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”后，短短兩三周時(shí)間內(nèi)，“供給側(cè)改革”被高層領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)場合提及，迅速成為高頻詞匯。

國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林接受財(cái)新記者采訪時(shí)表示，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心思想是降低制度性交易成本。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終結(jié)果反映在經(jīng)濟(jì)增長模型方面是提高全要素生產(chǎn)率，反映在市場方面是企業(yè)競爭力得到提高。

在布局結(jié)構(gòu)性改革時(shí)，習(xí)近平提及四個(gè)方面：促進(jìn)過剩產(chǎn)能有效化解，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組；降低成本，幫助企業(yè)保持競爭優(yōu)勢；化解房地產(chǎn)庫存，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展；防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，加快形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場監(jiān)管有效、投資者權(quán)益得到充分保護(hù)的股票市場。

這個(gè)四方面中，化解過剩產(chǎn)能被排在首位，且與降低企業(yè)成本、防范金融風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。有研究者認(rèn)為，產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為困擾中國工業(yè)的主要問題，這一問題不解決，工業(yè)就會長時(shí)間處于困難狀態(tài)。

此前中國經(jīng)歷過多輪產(chǎn)能過剩，大都在隨后的經(jīng)濟(jì)高速增長中得到化解。而這一輪始于2012年的產(chǎn)能過剩，涉及行業(yè)領(lǐng)域廣、持續(xù)時(shí)間長、影響程度深，又與中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)疊加，各方普遍認(rèn)為，化解難度要高于以往。

一個(gè)明顯的證據(jù)是，中國工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格（PPI）已經(jīng)44個(gè)月連續(xù)負(fù)增長，且降幅不減。由于企業(yè)的銷售、利潤、成本都按名義值計(jì)算，PPI為負(fù)相當(dāng)于增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，減少了銷售收入，擠壓企業(yè)利潤。鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃等過剩行業(yè)，企業(yè)利潤總額持續(xù)負(fù)增長，若不加力化解，會給金融安全和財(cái)政穩(wěn)定帶來巨大隱患。

2012年以來，從國務(wù)院到部委、行業(yè)層面，出臺了不少化解產(chǎn)能過剩的文件，其中，最為核心的是2013年10月國務(wù)院發(fā)布的41號文《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》。但在實(shí)踐中，研究者認(rèn)為，化解過剩產(chǎn)能進(jìn)展不大，明顯落后于最初的預(yù)期。

瑞銀集團(tuán)中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤對財(cái)新記者表示，去產(chǎn)能需要政府下決心和市場化操作。中國的市場化還沒到那個(gè)程度，很多企業(yè)還不是預(yù)算硬約束，最后破不破產(chǎn)其實(shí)是由政府來拿主意。因此，去產(chǎn)能需要全盤的規(guī)劃、從最高層做出決定。現(xiàn)在如果還想完全靠穩(wěn)增長的方式來化解產(chǎn)能，已經(jīng)很難了。上世紀(jì)90年代末那一輪就是政策性破產(chǎn)，“現(xiàn)在似乎應(yīng)該考慮重啟這樣一個(gè)機(jī)制”。

兼并重組是重點(diǎn)

《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》出臺后，從國務(wù)院到部委、行業(yè)，均出臺了相關(guān)文件，但是，效果并不理想，總體產(chǎn)能過剩的情況依然明顯，在鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩重災(zāi)區(qū)，企業(yè)狀況不斷惡化。

中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會秘書長劉振江近期表示，從2013年以來的產(chǎn)銷情況看，中國鋼鐵產(chǎn)銷已經(jīng)進(jìn)入峰值區(qū)，這是60多年來行業(yè)運(yùn)行曲線的重大變化，是帶有規(guī)律性的運(yùn)行軌跡。

“鋼鐵行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入最困難時(shí)期，”他稱，鋼鐵全行業(yè)虧損，三季度虧損面擴(kuò)大，消費(fèi)下降大于鋼產(chǎn)量的下降，導(dǎo)致鋼材價(jià)格下跌趨勢一直延續(xù)。今年10月末中國鋼材價(jià)格指數(shù)下降到54.30點(diǎn)，創(chuàng)出有指數(shù)記錄以來的新低，比年初下跌了35%，跌幅超過去年全年，鋼鐵企業(yè)主營業(yè)務(wù)虧損嚴(yán)重。

中國煤炭工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，2012年下半年開始，行業(yè)進(jìn)入全面過剩階段。今年前三季度，全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入同比下降14.4%；實(shí)現(xiàn)利潤287.2億元，同比下降64.4%；虧損企業(yè)虧損額730.5億元，同比增長32.9%。

中鋼協(xié)和煤炭協(xié)會均將化解產(chǎn)能、控制產(chǎn)量視為渡過難關(guān)最直接、最有效的辦法。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)研究部部長趙昌文對財(cái)新記者表示，從短期來看，要注重分類措施，根據(jù)產(chǎn)能過剩的類型和不同行業(yè)特征，有針對性的采取措施。

他稱，對輕工業(yè)、一般消費(fèi)品行業(yè)，光伏、風(fēng)電等新能源領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩，由于這些領(lǐng)域市場化程度較高，依靠行業(yè)自身和市場力量基本上可以實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能和供需平衡。

“此次化解產(chǎn)能過剩的重點(diǎn)應(yīng)是產(chǎn)品同質(zhì)化程度高、生產(chǎn)連續(xù)性強(qiáng)的重化工業(yè)。”趙昌文解釋稱，所謂生產(chǎn)連續(xù)性較強(qiáng)，是指由于生產(chǎn)工藝特點(diǎn)，整個(gè)生產(chǎn)線一旦點(diǎn)火生產(chǎn)就不能輕易停產(chǎn)，否則會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)損失，“鋼鐵、水泥、平板玻璃和電解鋁這四大行業(yè)是需要特殊關(guān)注的”。

目前化解產(chǎn)能過剩的主要原則是《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》提出的“四個(gè)一批”，即“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”。其中，“消化一批”需要繼續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需，在經(jīng)濟(jì)減速的新常態(tài)下，空間有限；“淘汰一批”在市場機(jī)制和行政手段兩方發(fā)力的作用下已經(jīng)有一定效果，不少省份早已提前超額完成了國家下達(dá)的“十二五”淘汰任務(wù)。

去年年中，時(shí)任工信部產(chǎn)業(yè)政策司司長馮飛即對財(cái)新記者表示，經(jīng)過幾年的工作，按照過去的標(biāo)準(zhǔn)所界定的落后產(chǎn)能越來越少，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的幾個(gè)行業(yè)基本上都在5%以下，甚至有些行業(yè)更少。“按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)來界定的話，淘汰落后的潛力就小了”。

淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)鍵是標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行。落后產(chǎn)能的淘汰標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)發(fā)改委制定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，以及工信部制定的一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，此外還有一些環(huán)保指標(biāo)。

趙昌文表示，如果標(biāo)準(zhǔn)遷就下限，淘汰的空間仍然不大。例如鋼鐵行業(yè)取消了235兆帕和335兆帕的鋼材強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，采用400兆帕標(biāo)準(zhǔn)，但僅僅淘汰了1000萬噸左右的產(chǎn)能。

他強(qiáng)調(diào)，由于地方保護(hù)、難控制等原因，標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行問題也非常大。而且，經(jīng)過多年的發(fā)展，中國很多行業(yè)的技術(shù)水平有了較大幅度的提升，納入統(tǒng)計(jì)的產(chǎn)能基本不屬于落后產(chǎn)能，可淘汰的空間有限。

對外輸出產(chǎn)能“轉(zhuǎn)移一批”，是過去美日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對產(chǎn)能過剩的成功經(jīng)驗(yàn)之一，中國今年提出了“國際產(chǎn)能合作”，在拉美、哈薩克斯坦等國家和地區(qū)開展深度合作。通過這種方式化解產(chǎn)能有一定的潛力，但也面臨投資便利化措施、金融配套措施、保險(xiǎn)制度不完善等制約，目前鮮見有成規(guī)模的案例。

在趙昌文看來，當(dāng)前特別需要關(guān)注的是兼并重組整合一批。這需要明確跨地區(qū)兼并重組以及跨所有制兼并重組中涉及的問題。

政府市場聯(lián)合出手

雖然建立長效的市場出清機(jī)制，依靠市場化解產(chǎn)能過剩，是各方面的共識，但不少專家認(rèn)為，鑒于中國產(chǎn)能過剩問題的成因很大程度上是非市場因素，同時(shí)市場機(jī)制在矯正產(chǎn)能過剩的問題上作用還沒有發(fā)揮出來，政府有必要通過行政手段施以壓力。

汪濤表示，現(xiàn)在如果還想完全靠穩(wěn)增長的方式來化解產(chǎn)能，已經(jīng)很難了。上世紀(jì)90年代末那一輪就是政策性破產(chǎn)，現(xiàn)在似乎應(yīng)該考慮重啟這樣一個(gè)機(jī)制。

她認(rèn)為，高層重啟破產(chǎn)機(jī)制后，在具體操作中，要配合國企改革，用市場化手段來決定誰應(yīng)該破產(chǎn)。破產(chǎn)會涉及到安置員工、銀行呆賬處理的問題，需要政府拿出一部分資金來做。

她強(qiáng)調(diào)，“過剩產(chǎn)能清理的時(shí)候肯定要犧牲一部分增長，政府要容忍增速放緩。”

國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦曾提出一個(gè)行政與市場相結(jié)合的去產(chǎn)能方案。方案的第一步是各省在鋼鐵、煤炭等嚴(yán)重過剩行業(yè)實(shí)行等比例減產(chǎn)。初次可考慮全國范圍按照10%比例減產(chǎn)，國家有關(guān)部門與相關(guān)省份簽訂減產(chǎn)承諾或協(xié)議書。第二步是允許減產(chǎn)的配額公開交易。比如兩省需要分別減產(chǎn)200萬噸。由于一個(gè)省競爭力強(qiáng)，另一個(gè)較弱，競爭力強(qiáng)的省可以到對方省處購買200萬噸的減產(chǎn)配額，不用化解自己的產(chǎn)能。賣掉額度的一方可以拿到一筆資金，給予關(guān)閉、退出企業(yè)補(bǔ)助。

目前對實(shí)質(zhì)性去產(chǎn)能猶疑不決的一個(gè)擔(dān)心是，化解過剩產(chǎn)能會造成失業(yè)，使經(jīng)濟(jì)下行期本就承壓的就業(yè)狀況進(jìn)一步惡化。不過，根據(jù)汪濤的測算，這些產(chǎn)業(yè)的就業(yè)占比并不高，只占全部就業(yè)的3%左右。雖然傳統(tǒng)行業(yè)面臨減薪裁人的壓力，但一些新業(yè)態(tài)、新增長點(diǎn)也在快速增長，平均一下，就業(yè)情況不用那么擔(dān)心。政府可以拿出一部分資金安置員工、進(jìn)行再培訓(xùn)、或是支持再就業(yè)，比繼續(xù)支持僵尸企業(yè)可能成本更低。

“不能因?yàn)橛行┬袠I(yè)要裁人，就不關(guān)閉過剩產(chǎn)能了，拖得越久，成本會越高。”汪濤表示。

去產(chǎn)能的過程中必然涉及到銀行呆壞賬處理問題，此前不少銀行為了控制自己的不良率，采取展期等各種辦法，不進(jìn)行壞賬核銷。汪濤表示，目前看，東北等一些地區(qū)財(cái)政困難，需要中央財(cái)政拿出來一部分資金安置職工、配合銀行核銷壞賬。

劉世錦則建議設(shè)立“嚴(yán)重過剩行業(yè)減產(chǎn)轉(zhuǎn)型基金”，對企業(yè)職工安置、投資者補(bǔ)償給予資金支持。資金來源上，可以考慮由地方政府發(fā)行長期專項(xiàng)債券，按相關(guān)省份減產(chǎn)規(guī)模對應(yīng)確定債券發(fā)行額度，由省級政府發(fā)債并償還，中央政府給予貼息補(bǔ)助。在基金使用上，可以給地方政府較大的自主和創(chuàng)新空間，可從各地各行業(yè)具體情況出發(fā)，有一些“自選動作”，例如有的企業(yè)在減產(chǎn)的同時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)，可用基金給予補(bǔ)貼，地方也可從其他渠道給予支持。企業(yè)關(guān)閉、重組所涉及的債務(wù)，可與有關(guān)銀行協(xié)調(diào)，按呆壞賬處置。

劉世錦表示，初步測算，煤炭、鋼鐵兩個(gè)行業(yè)所需的基金規(guī)模分別是800億-1000億和2000億元，債券期限十年以上，由中央財(cái)政貼息，對地方政府不會形成壓力。短期內(nèi)，地方可能因減產(chǎn)影響到GDP和稅收，一旦價(jià)格回升，損失將得到彌補(bǔ)而有余，“這是一個(gè)‘以量換價(jià)’的過程，總體上對地方有利。”

應(yīng)對危機(jī)式的短期一次性的產(chǎn)能清理過后，更重要的是要建立長效機(jī)制，防止類似問題再次發(fā)生。國研中心副主任王一鳴表示，要建立有效的過剩產(chǎn)能退出機(jī)制，特別是要能夠有效地促進(jìn)僵尸企業(yè)退出，它們占用了大量的資源、勞動力、土地，甚至銀行的貸款，但產(chǎn)出很少，或者產(chǎn)出效益很低，應(yīng)該讓它占有的要素和資源重新流動起來。

趙昌文認(rèn)為，關(guān)鍵還是需要有效健全的市場，要理順要素市場體系，不能搞地區(qū)封鎖、市場分割、市場扭曲。此外，要完善市場的監(jiān)管體系，打破壟斷，鼓勵(lì)競爭。“市場體系越完善越有利于化解產(chǎn)能過剩”。

在馮飛看來，長效機(jī)制應(yīng)包括三方面含義，一是市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，這要求價(jià)格能夠反映市場的供求關(guān)系和資源的稀缺程度，不能出現(xiàn)扭曲，導(dǎo)致資源錯(cuò)配，會改變配置方向，同時(shí)，市場競爭秩序要好，環(huán)保、監(jiān)管要求要到位；二是政府要制定環(huán)保、能效、安全、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)；三是企業(yè)具備擺脫現(xiàn)有層次膠著、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的能力。