10月15日公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》對(duì)成品油和天然氣等能源產(chǎn)品價(jià)格改革做出明確部署。我國(guó)成品油和天然氣價(jià)格改革進(jìn)入加快推進(jìn)的新階段。

10月15日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)正式公布，對(duì)成品油和天然氣等能源產(chǎn)品價(jià)格改革做出明確部署。我國(guó)成品油和天然氣價(jià)格改革正式進(jìn)入加快推進(jìn)的新階段。

成品油定價(jià)機(jī)制改革有望率先完成

我國(guó)從1998年開始推進(jìn)原油和成品油定價(jià)機(jī)制改革，經(jīng)過(guò)2001年、2006年、2008年和2013年對(duì)成品油價(jià)格形成機(jī)制的不斷調(diào)整完善，不僅理順了成品油價(jià)格，更重要的是建立起市場(chǎng)化程度較高的定價(jià)機(jī)制，保證了成品油市場(chǎng)正常供應(yīng)，促進(jìn)了成品油市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)了企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。但也要看到，現(xiàn)行定價(jià)機(jī)制仍然是由價(jià)格主管部門參照國(guó)際原油市場(chǎng)價(jià)格變化確定國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格，尚未實(shí)現(xiàn)成品油價(jià)格最終由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的改革目標(biāo)?！兑庖姟访鞔_提出“擇機(jī)放開成品油價(jià)格”，放開成品油價(jià)格意味著價(jià)格將由價(jià)格主管部門確定轉(zhuǎn)為由企業(yè)自主確定，即由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格，問(wèn)題在于如何理解“擇機(jī)”。筆者認(rèn)為，“擇機(jī)”并不意味著具體的時(shí)間，而應(yīng)理解為放開成品油價(jià)格的條件具備時(shí)。目前來(lái)看，在成品油終端銷售環(huán)節(jié)，競(jìng)爭(zhēng)已較為充分；在煉制環(huán)節(jié)，2014年我國(guó)原油加工能力已超過(guò)7億噸，總加工能力大大超過(guò)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，其中地方煉油企業(yè)加工能力超過(guò)1億噸，即在煉油環(huán)節(jié)也具備競(jìng)爭(zhēng)性。目前，只有在上游勘探開發(fā)和原油進(jìn)口環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性還有待增強(qiáng)，但隨著原油進(jìn)口經(jīng)營(yíng)權(quán)的逐步放開，“油源”環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性也會(huì)不斷增強(qiáng)。一旦在“油源”環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性明顯增強(qiáng)，則放開成品油價(jià)格的條件就完全具備?？傮w判斷，同天然氣和電力價(jià)格形成機(jī)制改革相比，成品油定價(jià)機(jī)制改革有望率先完成。

過(guò)渡期天然氣定價(jià)機(jī)制改革的重點(diǎn)

我國(guó)天然氣定價(jià)最初實(shí)行“成本加成”的定價(jià)方法，從西氣東輸項(xiàng)目開始，逐步引入和可替代能源價(jià)格掛鉤的機(jī)制，從2011年開始，又在廣東和廣西試點(diǎn)按照“市場(chǎng)凈回值”的辦法定價(jià)，并從2013年7月開始在全國(guó)實(shí)行“市場(chǎng)凈回值”的定價(jià)方法。為不斷推進(jìn)天然氣價(jià)格的市場(chǎng)化改革，在海上天然氣價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的基礎(chǔ)上，近年來(lái)還陸續(xù)放開了頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格和液化天然氣(LNG)氣源價(jià)格，即在一定范圍內(nèi)實(shí)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方法。今年4月，先行試點(diǎn)放開直供用戶門站價(jià)格，是推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的又一次有益嘗試。放開直供用戶門站價(jià)格后，我國(guó)市場(chǎng)化定價(jià)的氣量比重占到全部氣量的40%左右。雖然天然氣價(jià)格改革取得重要進(jìn)展，但必須看到，按照“管住中間，放開兩頭”的能源價(jià)格改革總體思路和“完全放開氣源價(jià)格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格”的天然氣價(jià)格改革的最終目標(biāo)，未來(lái)幾年天然氣價(jià)格改革仍處于攻堅(jiān)階段。從英國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家天然氣價(jià)格改革的歷程看，大體遵循先放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，再推進(jìn)價(jià)格改革，先放開非居民用戶價(jià)格，再放開居民用戶價(jià)格，先放開用氣量大的用戶價(jià)格，再按用氣量的大小逐步放開全部用戶價(jià)格的改革路徑。基于目前我國(guó)天然氣價(jià)格改革所處階段和面臨的主要問(wèn)題，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)《意見》精神，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年我國(guó)天然氣價(jià)格改革的重點(diǎn)將集中在四個(gè)方面。

一是解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，逐步理順居民價(jià)格。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，由于居民用氣成本高，絕大多數(shù)國(guó)家居民用氣價(jià)格高于非居民用氣價(jià)格。近年來(lái)，我國(guó)多次上調(diào)了非居民用戶天然氣價(jià)格，但考慮到物價(jià)變化和社會(huì)穩(wěn)定等因素，居民氣價(jià)一直未做調(diào)整，居民氣價(jià)與非居民用戶的價(jià)差越拉越大，加劇了供氣矛盾。由于居民氣價(jià)過(guò)低，必須通過(guò)提高非居民用氣的價(jià)格進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，加大了非居民用戶的負(fù)擔(dān)，也在一定程度上扭曲了價(jià)格在資源配置中的作用?！兑庖姟诽岢鲆?ldquo;穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性”，根據(jù)《意見》精神，預(yù)計(jì)居民用氣定價(jià)機(jī)制改革將會(huì)加快，逐步減少交叉補(bǔ)貼，居民用氣價(jià)格將逐步理順。

二是加快價(jià)格調(diào)整頻率，建立和完善價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由于石油等替代能源價(jià)格頻繁大幅波動(dòng)，天然氣價(jià)格調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)不利于反映市場(chǎng)供求關(guān)系和替代能源價(jià)格變化情況，對(duì)調(diào)節(jié)供需和保證天然氣市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展不利，也不利于推進(jìn)天然氣價(jià)格改革進(jìn)程。特別是2014年下半年以來(lái)，隨著國(guó)際油價(jià)等替代能源產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)大幅回落，國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)的弊端愈加突出。按照《意見》提出的“盡快全面理順天然氣價(jià)格”的要求，在過(guò)渡期內(nèi)，加快價(jià)格調(diào)整頻率，建立和完善價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將有助于盡快全面理順天然氣價(jià)格。建議加快天然氣價(jià)格調(diào)整頻率，對(duì)非居民用戶，調(diào)價(jià)周期可根據(jù)替代能源價(jià)格變化情況縮短為每個(gè)月或每季度調(diào)整一次；對(duì)居民用戶，調(diào)價(jià)周期可先縮短為每半年或每年調(diào)整一次。

三是繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)非居民用氣價(jià)格改革。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，英國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家的天然氣價(jià)格改革都是采取漸進(jìn)的方式逐步放開，并基本采取了按照用氣量大小逐步放開的方式。《意見》提出要“加快放開天然氣氣源和銷售價(jià)格”，下一步改革可以在總結(jié)今年4月放開直供用戶用氣門站價(jià)格的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開用氣量較大的用戶價(jià)格，最終實(shí)現(xiàn)全面放開非居民用氣價(jià)格。

四是根據(jù)《意見》提出的“按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，合理制定電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)輸配價(jià)格”的要求，進(jìn)一步完善管道運(yùn)輸價(jià)格形成機(jī)制，合理制定管道運(yùn)輸價(jià)格，同時(shí)加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管，促進(jìn)天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革

從目前中國(guó)油氣行業(yè)所處發(fā)展階段看，油氣定價(jià)機(jī)制改革要順利完成，還需要進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革，完善配套政策。

一是加快推進(jìn)油氣行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入改革，提高油氣市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。“放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格作用”的前提是建立競(jìng)爭(zhēng)性的油氣市場(chǎng)，這就要求加快推進(jìn)油氣行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入改革。在油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，近年來(lái)對(duì)邊際油田和頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入限制已有所放寬，建議未來(lái)對(duì)非常規(guī)油氣資源的市場(chǎng)準(zhǔn)入更加重視環(huán)保、安全等方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)許包括非公有制企業(yè)在內(nèi)的各類企業(yè)平等進(jìn)入非常規(guī)油氣勘探市場(chǎng)，并以此促進(jìn)我國(guó)油氣資源的勘探開發(fā)，增強(qiáng)油氣上游領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性。在油氣進(jìn)口環(huán)節(jié)，要盡快調(diào)整完善油氣進(jìn)口方面的相關(guān)規(guī)定，允許各類社會(huì)資金平等參與國(guó)際市場(chǎng)油氣資源采購(gòu)，增強(qiáng)“油源”“氣源”環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)。要加快LNG接收站和管道的“第三方準(zhǔn)入”管理，推動(dòng)形成競(jìng)爭(zhēng)型的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

二是加強(qiáng)長(zhǎng)輸管道和城市管道的政府監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)輸管道和城市管道的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，實(shí)施“第三方準(zhǔn)入”。建立競(jìng)爭(zhēng)性的油氣市場(chǎng)，需要具有自然壟斷性的長(zhǎng)輸管道和城市管道獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，由國(guó)家按照資產(chǎn)回報(bào)率等指標(biāo)核定價(jià)格。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，宜逐步實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)輸管道和城市管道的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，均實(shí)行“第三方準(zhǔn)入”，并科學(xué)確定管輸費(fèi)率。

三是加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)。建立競(jìng)爭(zhēng)性的油氣市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，客觀要求建立與油氣行業(yè)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。由于目前的監(jiān)管體系還不能適應(yīng)油氣市場(chǎng)的發(fā)展要求，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)，特別是要重視推進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法。

四是盡快推出國(guó)內(nèi)原油期貨，支持和促進(jìn)天然氣交易中心的發(fā)展，逐步形成市場(chǎng)交易的基準(zhǔn)價(jià)格。為建立反映我國(guó)市場(chǎng)供求關(guān)系的原油基準(zhǔn)價(jià)格，擺脫被動(dòng)跟隨國(guó)際市場(chǎng)的現(xiàn)行定價(jià)機(jī)制，需要推出中國(guó)的原油期貨。近年來(lái)，有關(guān)部門、單位正積極推進(jìn)原油期貨上市工作，積極推進(jìn)原油和成品油流通體制、貿(mào)易政策和價(jià)格政策等方面的改革，盡快推動(dòng)原油期貨在國(guó)內(nèi)上市，這既有利于完善全球原油定價(jià)體系，也有利于為擇機(jī)放開成品油價(jià)格創(chuàng)造有利條件。在推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化過(guò)程中，迫切需要加快形成對(duì)供需雙方交易具有參考意義的、由市場(chǎng)決定的基準(zhǔn)價(jià)格。目前，我國(guó)在上海已經(jīng)建立了天然氣交易中心，建議支持和促進(jìn)天然氣交易中心的發(fā)展，并使交易中心形成的價(jià)格逐漸成為市場(chǎng)定價(jià)的基準(zhǔn)價(jià)格，為進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)天然氣定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)化改革奠定基礎(chǔ)。

五是盡快完善生態(tài)補(bǔ)償制度，提高天然氣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。與煤炭相比，天然氣是更為清潔高效的能源產(chǎn)品，提高天然氣消費(fèi)比重對(duì)節(jié)能減排等均具有重要意義。但必須看到，近3年來(lái)，煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)大幅回落，而同期天然氣價(jià)格上調(diào)幅度較大，目前一些大工業(yè)用戶已開始減少天然氣用量，有的用戶開始重新使用煤炭。由于目前的煤炭?jī)r(jià)格中沒有包含對(duì)環(huán)境損害方面的成本，天然氣在同煤炭競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位?！兑庖姟诽岢鲆?ldquo;完善資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格和財(cái)稅制度改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益”。建議盡快落實(shí)完善相關(guān)制度，為不同能源產(chǎn)品的公平競(jìng)爭(zhēng)以及擴(kuò)大天然氣使用和天然氣價(jià)格改革創(chuàng)造有利條件。

六是妥善處理油氣價(jià)格調(diào)整對(duì)低收入群體、公益性行業(yè)等可能帶來(lái)的影響。本世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際油氣價(jià)格頻繁大幅波動(dòng)，而隨著我國(guó)油氣進(jìn)口依存度的不斷提高，國(guó)際油氣價(jià)格大幅波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)和群體的影響也在加大。在推進(jìn)油氣等能源價(jià)格改革過(guò)程中，還要重視落實(shí)和完善社會(huì)救助等方面的政策，減輕因油氣價(jià)格調(diào)整對(duì)低收入群體和公益性行業(yè)等帶來(lái)的影響。(作者鄧郁松，為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng))