中共十八屆四中全會即將召開，本網(wǎng)邀請國內(nèi)著名法學(xué)專家，對本次會議備受關(guān)注的依法治國主題進行系列獨家解讀。今日推出的主題為《專家解讀環(huán)保法律保障：完善環(huán)境立法嚴(yán)格法律責(zé)任》，解讀人為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法學(xué)分會委員馮嘉。

環(huán)保法概況——數(shù)量世界第一成環(huán)境立法大國

我國生態(tài)環(huán)境狀況日益惡化是近些年來政府和人民群眾普遍關(guān)心的問題，很多人寄希望于發(fā)揮法律保障機制在環(huán)境治理中的積極作用。自1979年《環(huán)境保護法》（試行）誕生以來，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境法律法規(guī)體系，對各類環(huán)境要素及各類污染源基本上都進行了較為系統(tǒng)的法律規(guī)制。僅從立法數(shù)量上來看，我國有關(guān)生態(tài)開發(fā)與環(huán)境保護的法律、法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量已經(jīng)躍居世界第一，成為名副其實的環(huán)境立法大國。但實際情況似乎卻是環(huán)境立法數(shù)量越多，環(huán)境質(zhì)量就越差。法律的不斷更新難以抑制日益嚴(yán)重的環(huán)境狀況，環(huán)境保護的法律保障機制似乎失去了本應(yīng)具有的作用。筆者認為，為了應(yīng)對我國日益嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞現(xiàn)狀，環(huán)境立法的數(shù)量當(dāng)然是多多益善，但環(huán)境立法質(zhì)量不高、環(huán)境法律實施機制不健全這兩個問題卻極大地削弱了法律保障機制在環(huán)境保護中的作用。今后我國環(huán)境保護法律保障機制的完善需要著重從提高環(huán)境立法質(zhì)量和理順環(huán)境法律實施機制這兩個方面著手。

環(huán)保法現(xiàn)狀——環(huán)境法律法規(guī)立法質(zhì)量仍需提升

環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)定須進一步明確化和嚴(yán)格化。由于環(huán)境資源對經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的支撐作用，因而在以往偏重于經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)展模式中，環(huán)境立法對環(huán)境保護目標(biāo)的設(shè)定一般都不太嚴(yán)格，甚至是不明確的；再加之環(huán)境監(jiān)測技術(shù)及環(huán)境執(zhí)法能力的掣肘，以往的環(huán)境法律法規(guī)一般僅對監(jiān)管對象實施污染物排放的濃度控制。一個城市如果僅有兩家污染企業(yè)，每家污染企業(yè)都按照法律規(guī)定的濃度標(biāo)準(zhǔn)排污，當(dāng)然不會有大的環(huán)境污染。但現(xiàn)在的情況卻是，這一個城市很有可能有二十家甚至是兩百家污染企業(yè)，即便每家企業(yè)都嚴(yán)格按照濃度標(biāo)準(zhǔn)去控制自己的污染物排放濃度，最后排放的污染物總量也是相當(dāng)可觀的，這往往嚴(yán)重超越了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的承載能力，嚴(yán)重的環(huán)境污染便成為不可避免的現(xiàn)象。在這種經(jīng)濟發(fā)展的強勁態(tài)勢下，如果我們不改變環(huán)境立法的管理思路，在對污染源監(jiān)管的目標(biāo)設(shè)定上仍固守三十年前的濃度控制標(biāo)準(zhǔn)，再多的環(huán)境立法也無濟于事。因此，提升我國的環(huán)境立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)首先將對污染源進行控制的管理目標(biāo)由濃度控制轉(zhuǎn)變?yōu)楦訃?yán)格的總量控制，對每一個污染源的污染物排放總量進行嚴(yán)格把控，確保各污染源排放的污染物總量不超過環(huán)境承載能力。

實行污染物排放總量控制，即可以減少污染物的排放，也有利于對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換形成倒逼機制。我國較多地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟發(fā)展效率低下，長久以來經(jīng)濟發(fā)展幾乎完全建立在無度利用環(huán)境紅利的基礎(chǔ)之上。產(chǎn)業(yè)與能源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然已開展多年，但似乎收效甚微，許多地方仍然鐘情于對水泥、石化等重污染行業(yè)的投資，仍然擺脫不了對煤炭資源的依賴。究其原因，是因為環(huán)境紅利仍未耗盡，重污染行業(yè)仍然能夠帶來巨額經(jīng)濟收益。在此情況下，讓企業(yè)和地方政府自覺轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)，是缺乏較大的推動力的。但如果對污染物排放實行嚴(yán)格的總量控制，對超過總量排放污染物的企業(yè)和地方政府實施嚴(yán)格的處罰措施，則意味著污染物排放總量將成為促進產(chǎn)業(yè)和能源利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨大推動力。這樣做雖然在短期內(nèi)會使GDP的賬面數(shù)據(jù)有所減少，但對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的穩(wěn)步提高是非常有利的。

環(huán)境監(jiān)管對象的范圍要進一步擴大。由于國土面積廣大、污染源數(shù)量眾多，以往我國的環(huán)境執(zhí)法不可能做到面面俱到，只能選擇重點行業(yè)、重點地區(qū)或重點污染企業(yè)開展環(huán)境監(jiān)管活動。這種環(huán)境執(zhí)法方式雖然有利于集合優(yōu)勢執(zhí)法力量解決重點和突出的環(huán)境問題，但卻忽視了對普遍存在的中小污染源的監(jiān)管。目前，中小污染源已成為我國極端環(huán)境事件頻發(fā)的重要原因，如近幾年來被社會公眾普遍關(guān)注的霧霾問題。霧霾的成因極其復(fù)雜，構(gòu)成霧霾的主要一次污染物是硫氧化物、氮氧化物、氨鹽、有機物、炭黑和重金屬等。在這其中，我國最近幾年通過實施《大氣污染防治法》，主要控制的是硫氧化物即二氧化硫，而且主要控制燃煤電廠的二氧化硫排放，因此我國的燃煤電廠脫硫做得比較好。但是法律并未對燒散煤的行為進行有力控制，數(shù)量眾多的小型企業(yè)的二氧化硫和粉塵排放就基本失去了控制。此外，《大氣污染防治法》規(guī)制的重點是燃煤電廠和大中型企業(yè)的二氧化硫排放，但卻沒有強制要求污染企業(yè)采取必要的脫硝措施，也就是沒有嚴(yán)格控制企業(yè)的氮氧化物排放。再加上飛速增長又難以有效控制的機動車保有量，也對氮氧化物的排放做出了積極的“貢獻”。因此在我國氮氧化物的排放也基本處于失控的局面。而氮氧化物又是形成的霧霾天氣的重要原因。在這種立法背景下，如果不對法律監(jiān)控對象的范圍進行進一步擴大，仍然僅固守著所謂的“重點污染企業(yè)”和“重點污染物”，制定再多的環(huán)境法律法規(guī)也無濟于事。因此未來我國環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)盡可能地擴大環(huán)境監(jiān)管對象的范圍，這是提升立法質(zhì)量、確保法律實施成效的重要手段。

環(huán)境監(jiān)管手段要進一步創(chuàng)新。我國的環(huán)境立法一向具有重行政管理、輕市場機制的特征。政府行政手段具有便捷、高效、直接的優(yōu)勢，是國家開展環(huán)境監(jiān)管的必要手段，但不能成為唯一手段。因為相較以產(chǎn)權(quán)交易為基礎(chǔ)的市場機制手段，通過行政手段治理環(huán)境問題的成本支出往往較大，且行政手段易存在執(zhí)法信息獲取困難和不可避免存在“人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法”等問題。在地方環(huán)保部門難以擺脫地方經(jīng)濟發(fā)展利益束縛的前提下，僅依靠行政手段規(guī)制環(huán)境問題存在著明顯的先天不足。因此，環(huán)境立法需要更加重視市場機制在環(huán)境保護中的積極作用。以“排污權(quán)交易”為代表的市場機制可以最大化地將污染物排放這種外部性問題內(nèi)部化為企業(yè)的自身問題，不僅可以使環(huán)境污染這種本由社會公眾承擔(dān)的環(huán)境成本內(nèi)化為企業(yè)自身的生產(chǎn)成本，還能使企業(yè)可以通過積極治理污染物排放行為而獲得相應(yīng)收益。這無疑是用經(jīng)濟刺激的手段解決環(huán)境問題的有益嘗試。

法律責(zé)任要進一步嚴(yán)格化。以往我國的環(huán)境法律法規(guī)在法律責(zé)任部分的規(guī)定都是比較“羸弱”的，集中體現(xiàn)為法律不愿對污染企業(yè)施加嚴(yán)厲的處罰措施。在經(jīng)濟發(fā)展的強勢大背景下，立法者總是自覺不自覺地為企業(yè)的生存發(fā)展擔(dān)憂，光恐怕嚴(yán)厲的處罰措施會影響企業(yè)的正常發(fā)展。接下來可能會出現(xiàn)的局面可能是立法者更加不愿意看到的：企業(yè)破產(chǎn)、大量工業(yè)失業(yè)、社會秩序的穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅、地方財政收入減少、經(jīng)濟增速放緩……因此導(dǎo)致了我國環(huán)境法律法規(guī)在實施中的一種怪現(xiàn)象：守法成本很高，而違法成本卻極低。這樣一來，污染企業(yè)可能做出的普遍選擇就是傾向于違反環(huán)境法律法規(guī)，因為環(huán)境違法行為即便被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)并查處，其通過實施違法行為而獲得的經(jīng)濟利益也足以彌補因接受行政處罰而導(dǎo)致的利益損失。

法律責(zé)任是法律實施的保障機制，如果法律責(zé)任不嚴(yán)格，則無論其他規(guī)定如何完善，其實施效果都會大打折扣。因此，將來在提升環(huán)境立法質(zhì)量方面，我們應(yīng)當(dāng)著重加強法律責(zé)任的嚴(yán)格化程度。首先，應(yīng)當(dāng)推行“按日計罰”制度。所謂“按日計罰”，是指對企業(yè)違法排污的持續(xù)性行為，可以將其每一日的違法排污行為視作一個單獨的違法行為，最終的處罰額度是按違法天數(shù)累積計算的。這無疑極大地增強了處罰的力度，提高了企業(yè)的環(huán)境違法成本和違法風(fēng)險，迫使企業(yè)在經(jīng)過成本收益計算后自覺選擇遵守環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定。關(guān)于“按日計罰”制度，新修訂的《環(huán)境保護法》已經(jīng)有所規(guī)定。該法將于2015年1月1日起施行，我們迫切希望新法的按日計罰制度能夠成為懸在污染企業(yè)頭上的一把利刃，而這一切能否實現(xiàn)，還需要執(zhí)法部門的嚴(yán)格執(zhí)法。其次，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境民事責(zé)任領(lǐng)域?qū)嵭袘土P性賠償制度。民法傳統(tǒng)理論認為，民事賠償責(zé)任是對受害人所遭受損失的經(jīng)濟彌補，僅具有補償性，而不具有懲罰性，因此損害賠償?shù)臄?shù)額是不可能高于環(huán)境受害者所遭受的財產(chǎn)損失的數(shù)額的。這同樣容易導(dǎo)致守法成本高、違法成本低的問題，對污染企業(yè)而言缺乏制約力和威懾力。因此，環(huán)境民事立法中需要懲罰性的民事賠償規(guī)定，要按照不能讓環(huán)境違法者從違法行為中獲利的原則設(shè)計賠償標(biāo)準(zhǔn)。最后，要強化環(huán)境刑事立法的作用，讓違法排污造成環(huán)境污染事故的企事業(yè)單位及其負責(zé)人員承擔(dān)嚴(yán)厲的刑事責(zé)任。在我國，有很多企業(yè)經(jīng)濟實力雄厚，其根本不懼怕任何形式的經(jīng)濟處罰，而對自由及生命的高度重視則是企業(yè)老板們的普遍弱點。因此，環(huán)境刑事立法對于督促企業(yè)自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)具有不可替代的作用。目前我國的環(huán)境刑事立法規(guī)定仍然存在較多不足，比如刑事處罰偏輕（最高刑僅為七年有期徒刑）、因果關(guān)系證明極為困難等，需要進一步通過環(huán)境立法予以改進。

環(huán)保法改進——環(huán)境法律法規(guī)需加強對地方政府及行政負責(zé)人制約力度

我國環(huán)境執(zhí)法難以取得成效，除了環(huán)境立法未對一些關(guān)鍵問題的解決提供法律依據(jù)之外，還與地方政府的消極應(yīng)對存在著密切的聯(lián)系。我國自從實施中央和地方分稅制改革之后，地方政府成為發(fā)展地方經(jīng)濟的主導(dǎo)力量，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員的升遷也與經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)密切關(guān)聯(lián)。這樣，一些地方政府出于對GDP指標(biāo)的極度渴望和領(lǐng)導(dǎo)干部出于對個人升遷的高度關(guān)注，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中長期忽視生態(tài)環(huán)境保護，或者說是以生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟快速發(fā)展。

在這種背景下，相對于嚴(yán)格監(jiān)管和處罰污染企業(yè)，一些地方政府可能更傾向于保護和支持污染企業(yè)。如此一來，國家有關(guān)環(huán)境資源保護的法律法規(guī)在地方的貫徹實施往往會遭到各種形式的阻攔，有的地方政府甚至明目張膽的地為環(huán)境違法企業(yè)充當(dāng)保護傘。隸屬于地方政府的環(huán)保部門往往也對違法排污企業(yè)采取“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度。而社會公眾如果不滿企業(yè)的違法排污行為，拿起法律武器維護自己的合法權(quán)益時，也會面臨重重困難。譬如在環(huán)境污染民事訴訟案件中，案件的受理就是污染受害者需要邁過的第一道難關(guān)。一些地區(qū)的人民法院受到不正當(dāng)利益的裹挾，經(jīng)常無正當(dāng)理由拒絕受理污染受害者起訴本地區(qū)污染企業(yè)的訴訟案件，使污染受害者無法通過法律規(guī)定的訴訟渠道維護自己的合法權(quán)益。而合理的維權(quán)訴求如果不能得到及時化解，則容易激發(fā)更加嚴(yán)重的社會矛盾。事實證明，近些年來有很多環(huán)境群體性事件都是因為公眾合理的環(huán)境利益訴求未能得到國家有關(guān)部門的有效救濟而促使發(fā)生的。

總而言之，近些年來地方政府及其職能部門整體上并沒有嚴(yán)格按照環(huán)境法律法規(guī)的授權(quán)依法履行其環(huán)境保護職責(zé)，反而在環(huán)境法律法規(guī)的實施中扮演著不光彩的角色。造成這一環(huán)境執(zhí)法問題的原因，筆者認為仍然出自立法。我國各項環(huán)境法律法規(guī)非常重視對污染源的規(guī)制，但普遍忽視對地方政府權(quán)力的制約，地方政府長久以來實際上游離于環(huán)境法律法規(guī)管控之外。這集中體現(xiàn)為各項環(huán)境法律法規(guī)均未明確規(guī)定地方政府的環(huán)境保護責(zé)任。雖然每一部環(huán)境法律或法規(guī)中均會有一條款規(guī)定地方人民政府對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但到目前為止還沒有一部環(huán)境法律或法規(guī)對該條規(guī)定進行細化。地方政府如何對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)？如果地方環(huán)境質(zhì)量不合格，地方政府怎么負責(zé)？由誰來具體承擔(dān)責(zé)任？承擔(dān)責(zé)任的形式是什么？又由誰來追究地方政府的環(huán)境責(zé)任？……對上述一系列具體的問題，我們的環(huán)境法律法規(guī)似乎犯了集體失語癥，均沒有進行明確規(guī)定。法律中的“地方人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”就成為一句僅具有宣示意義的空話。

環(huán)保法改進——環(huán)境立法仍需完善不應(yīng)只求數(shù)量不求質(zhì)量

從環(huán)境立法的角度改變上述狀況，筆者認為可以從以下幾個方面考慮：

改革現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部考核機制。目前，我們太過于強調(diào)GDP的重要性，以至于考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)也是GDP。這樣無疑會刺激地方政府及其行政負責(zé)人為了GDP和個人升遷而不顧經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境影響。因此，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)在這種單純看重GDP的考核機制。2011年，國務(wù)院正式發(fā)布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。根據(jù)該規(guī)劃，全國國土區(qū)域被劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，每一種區(qū)域?qū)嵭胁煌拈_發(fā)和保護策略。筆者認為，在不同開發(fā)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)實行不同的考核機制。譬如在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，國家對此區(qū)域的各級地方政府及其行政負責(zé)人應(yīng)當(dāng)實行以經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量為指標(biāo)的考核制度，如果僅有GDP增速，而沒有合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)，沒有污染物排放總量的大幅削減，沒有生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著改善，則考核結(jié)果也應(yīng)是不合格的；而在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，國家應(yīng)當(dāng)不對此類區(qū)域的各級地方政府及其行政負責(zé)人考核經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，僅須考核生態(tài)環(huán)境方面的指標(biāo)即可?，F(xiàn)行地方政府與領(lǐng)導(dǎo)干部考核機制不合理是造成地方政府長久忽視生態(tài)環(huán)境保護的根本原因，要解決我國環(huán)境法律法規(guī)的實施問題，就必須著手改革現(xiàn)行考核機制。環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)對上述新型考核機制做出明確規(guī)定。

環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)對地方政府環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制進行細化規(guī)定。對諸如地方政府如何對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)、負什么責(zé)、由誰來承擔(dān)責(zé)任、由誰來追究責(zé)任等一系列操作中的具體問題進行明確規(guī)定，把地方政府環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制真正落到實處。

完善行政訴訟制度。監(jiān)督地方政府及其職能部門是否依法履行環(huán)境保護職責(zé)的主要力量不應(yīng)是上級人民政府，而應(yīng)是廣大人民群眾，在這其中，行政訴訟制度的完善是不可或缺的。首先，應(yīng)當(dāng)允許公民、法人和其他組織對各級人民政府制定有關(guān)環(huán)境保護的政策、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)劃的行為提起訴訟，通過行政訴訟的提起防范可能有害于生態(tài)環(huán)境的政府經(jīng)濟決策的作出，避免地方政府在招商引資、產(chǎn)業(yè)布局等方面忽視生態(tài)環(huán)境的保護。其次，應(yīng)當(dāng)通過立法建立行政公益訴訟制度，允許法律規(guī)定的組織或個人對濫用職權(quán)或怠于行使行政職權(quán)保護環(huán)境的各級人民政府及其職能部門提起訴訟，督促它們依法行使法律法規(guī)賦予的環(huán)境保護職權(quán)。

盡管近些年來我國的環(huán)境資源問題日益突出，但從總體上說，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的實施對于減輕環(huán)境問題的影響還是起到了一定的作用。然而，法律的實施效果與建設(shè)生態(tài)文明目標(biāo)之間的差距仍顯巨大。因此，環(huán)境立法仍需繼續(xù)完善和改進。目前，環(huán)境立法不應(yīng)再單純強調(diào)立法數(shù)量的增加，而更應(yīng)看重立法質(zhì)量的提高。希望我們的立法機關(guān)能設(shè)計出一套主體更加明確、責(zé)任更加清晰、實施更加順暢的環(huán)境法律法規(guī)實施機制。