2014年聯(lián)合國氣候峰會9月23日晚在紐約聯(lián)合國總部閉幕。聯(lián)合國氣候峰會是應對氣候變化規(guī)模最大的一次國際會議,也是2015年巴黎氣候大會之前最重要的一次會議。與此前的氣候變化談判不同,此次峰會不涉及實質性談判,更像是一次動員和倡議。盡管會議規(guī)模創(chuàng)歷史之最,但是,由于只表達政治意愿不確定法律義務,峰會仍然具有不可避免的局限性。

重在政治意愿表達

此次在紐約召開的聯(lián)合國氣候峰會是繼2009年哥本哈根氣候峰會之后又一次大規(guī)模全球氣候大會。參會者不僅包括各國領導人,還包括為數(shù)眾多的跨國公司管理者及非政府組織代表。與此前雄心勃勃旨在達成有法律約束力的哥本哈根會議不同,此次紐約峰會一方面是為2015年氣候變化新協(xié)議談判凝聚政治推動力,另一方面是敦促各國積極采取措施應對氣候變化。

根據(jù)會議成果文件,峰會就減排、動員資金和市場、碳定價、加強氣候復原力和動員新伙伴聯(lián)盟等五個方面勾畫出全球愿景。參會各方作出的承諾包括:各國領導人同意采取大膽行動,減少排放、增強氣候復原力,并在減少極端貧困和促進可持續(xù)發(fā)展的框架下進行,爭取明年在巴黎就氣候變化達成有意義的全球協(xié)定；各國領導人表示將對綠色氣候基金予以大力支持；碳定價問題的解決得到大力支持；各國領導人同意加強和擴大非洲和加勒比地區(qū)的氣候復原力的風險融資機制；在建立氣候伙伴聯(lián)盟方面的成果之一是發(fā)起了首個“全球農業(yè)聯(lián)盟”,這將使全球5億農民在2030年能夠進行氣候智能型務農。

由此可見,本次峰會重在政治意愿表達而非法律協(xié)議談判。正是由于不涉及實質的義務履行,本次峰會被認為取得顯著進展。然而,各方表態(tài)并不能等同于問題解決,導致氣候變化談判難有斬獲的頑疾依舊存在。

利益沖突難以彌合

盡管本次峰會并未出現(xiàn)以往一些會議中的針鋒相對、久拖不決甚至不歡而散等情形,但是,利益博弈乃至沖突仍然是氣候大會不變的主旋律。

以美國為代表的發(fā)達國家強調所有國家共同承擔減排義務。這實際是發(fā)達國家的一貫主張,即發(fā)展中國家的有害氣體排放量遠超發(fā)達國家,應當作出有法律約束力的承諾。印度、巴西、埃及等發(fā)展中國家則強調“共同但有區(qū)別責任”原則,指出發(fā)達國家在發(fā)展過程中造成嚴重污染,理應承擔更多的義務,以此實現(xiàn)實質公平。發(fā)達國家對發(fā)展中國家能否真正履行減排義務始終懷疑,發(fā)展中國家則對發(fā)達國家承諾的資金和技術支持無法到位大失所望。兩大陣營之間的矛盾所導致的互不信任嚴重影響到應對氣候變化國際合作的效果。

此外,代表商業(yè)利益的跨國公司與代表公共利益的非政府組織之間也存在難以化解的沖突。作為本屆峰會的成果之一,促進氣候智能型農業(yè)的全球聯(lián)盟一成立就遭到了一些非政府組織的強烈抨擊,它們擔心某些企業(yè)會利用該聯(lián)盟生產轉基因種子。另外,多數(shù)非政府組織仍然對石油企業(yè)作出的將在2020年確定并降低甲烷排放量的承諾表示懷疑,因為這些石油企業(yè)長期以來一直都對氣候變化持否定態(tài)度。

不論是國家利益之間的對抗,還是商業(yè)利益與公共利益之間的沖突,應對氣候變化始終繞不開經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的緊張關系。發(fā)展往往是增強競爭力的必要手段,是實現(xiàn)利益最大化的當然途徑；保護則可能限制發(fā)展,影響利潤,降低經濟指標。這就像高速前進的賽車,速度永遠是終極追求,任何延緩速度的因素都會被最大限度地避免。這種緊張關系需要國際社會的共同努力來應對,而應對措施只有固化為有約束力的法律規(guī)則才能真正發(fā)揮作用。

氣候協(xié)議效力缺失

目前,氣候變化領域的國際公約普遍缺乏約束力。早在1992年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》就確立了共同但有區(qū)別責任原則,成為發(fā)展中國家所主張的發(fā)達國家承擔更大責任的最重要依據(jù)。然而,由于這只是一項原則性規(guī)定且沒有實施規(guī)則,發(fā)達國家很難受到有效約束。隨后通過的《京都議定書》盡管將減排目標具體化,卻遭到一些發(fā)達國家的“敬而遠之”。繼美國拒絕簽署該議定書后,加拿大與俄羅斯先后退出了議定書或其確立的承諾期。旨在進一步明確和執(zhí)行減排目標的《哥本哈根協(xié)議》也因爭議過大最終成為一份沒有法律約束力的文件。

從程序上講,國際條約要對一國產生拘束力需滿足一定條件,從簽署到批準再到生效都要經歷一個過程。僅僅簽署并不一定立即產生條約義務,相關規(guī)定是否產生條約法上的效力還取決于國內有權機關是否批準。由于氣候變化條約可能對國內相關產業(yè)造成實質影響,即使一國政府簽署了該項條約,有權機關也可能迫于壓力不批準,由此阻卻了條約的法律約束力。另外,對于條約內容,締約國還有提出保留的權利。這意味著即使該條約對締約國生效,一旦提出保留,一些條款對其仍然無拘束力。

從結果上講,氣候變化條約的執(zhí)行缺乏效力。聯(lián)合國作為該領域最重要的國際組織承擔的角色更多是協(xié)調者或者充其量是監(jiān)督者,而非執(zhí)行者。執(zhí)行力的缺失使氣候變化條約不得不淪為“軟法”,對締約國不履行條約義務的行為也無能為力。

總之,未來的氣候博弈仍然會十分艱難。不論是今年年底的利馬氣候大會,還是明年旨在促成氣候協(xié)議的巴黎氣候大會,如何將政治意愿轉化為有法律約束力的協(xié)議是能否取得實質成果的關鍵。

(作者單位:華東政法大學國際法學院)