日前，經(jīng)過半年多的征求意見和修改，《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》(下稱《辦法》)在國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布，并于9月1日起施行。十年前發(fā)布的《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》同時廢止。這意味著，隨著煤炭行業(yè)改革的不斷深入，政府對煤炭行業(yè)的認(rèn)識有了新的變化。此次出臺的《辦法》更加明確了政府的作用，體現(xiàn)了煤炭經(jīng)營監(jiān)管市場意識的增強(qiáng)。

“審查”被“備案”取代

我國是世界煤炭資源大國，也是煤炭生產(chǎn)、消費大國。富煤貧油少氣的能源特點和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，決定了煤炭將繼續(xù)充當(dāng)?shù)谝荒茉吹慕巧?。?004年到2014年，我國的煤炭行業(yè)生產(chǎn)總量和消費總量都居世界第一位，煤炭在我國一次能源生產(chǎn)和消費中的比例平均高達(dá)70%以上，可以說煤炭行業(yè)經(jīng)歷了最佳的“黃金10年”。

煤炭在“黃金10年”里的表現(xiàn)，給許多人造成了煤炭經(jīng)濟(jì)“東方不敗”的假象；一座煤礦就是一臺“造幣廠”，這種心理刺激了許多煤企的“賭徒”心理，煤炭市場的表現(xiàn)麻痹了其暗藏的風(fēng)險。與此同時，許多國有煤企也利用在市場上賺取的超額利潤，對煤企進(jìn)行“做大做強(qiáng)”，加大對煤炭生產(chǎn)的投入。一方面，對現(xiàn)有煤礦進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)改造，擴(kuò)大其生產(chǎn)能力；另一方面，大舉收購地方小礦，并投入巨資進(jìn)行安全、生產(chǎn)技術(shù)改造，以達(dá)到國有生產(chǎn)礦井的安全標(biāo)準(zhǔn)；第三，加大對煤炭資源的占有力度，投入巨資進(jìn)行資源勘探和新煤礦建設(shè)，以保證企業(yè)的持續(xù)性。

但是，隨著企業(yè)的大舉擴(kuò)張、國際經(jīng)濟(jì)不景氣、國內(nèi)消耗跟不上，產(chǎn)能過剩爆發(fā)了。自今年上半年開始，全國煤炭企業(yè)虧損面超過了70%，有50%以上的煤炭企業(yè)出現(xiàn)減發(fā)、欠發(fā)和緩發(fā)職工工資的現(xiàn)象。煤炭市場步入了“嚴(yán)冬”期，時至今日，絲毫沒有“回暖”的跡象。許多省、市、自治區(qū)出臺救市政策，期待救煤企于“水火”，但收效甚微。另一方面，隨著我國環(huán)境不斷的惡化，煤炭行業(yè)作為重要的污染行業(yè)成為了我國治理環(huán)境的一個重要目標(biāo)。

面對煤炭行業(yè)的整體情況不佳，此次出臺的《辦法》從市場和規(guī)范的角度來看有了更大的刺激作用。而《辦法》當(dāng)中也可以看出相關(guān)政策性的傾向，更加明確了政府和市場之間的關(guān)系。雖然新舊《辦法》的標(biāo)題一字不差，但新《辦法》的內(nèi)容卻比原《辦法》縮減了近40%，并且對煤炭經(jīng)營資格審查只字未提，取而代之的是“備案”、“公示”。

《辦法》規(guī)定，煤炭經(jīng)營企業(yè)應(yīng)在每年一季度，向辦理備案的煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門報告上年度有關(guān)經(jīng)營信息。對煤炭供應(yīng)保障具有支撐作用的經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)配合煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門開展動態(tài)監(jiān)測，按季度報告主要煤炭買賣合同履行等情況。除涉及商業(yè)秘密的內(nèi)容外，縣級以上地方人民政府煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門應(yīng)向社會公示煤炭經(jīng)營企業(yè)年度報告信息。

《辦法》還規(guī)定，縣級以上地方人民政府煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和本辦法，對煤炭經(jīng)營主體依法經(jīng)營以及備案、年度報告情況開展定期抽查。對煤炭供應(yīng)保障具有支撐作用的經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)對主要煤炭買賣合同履行等情況進(jìn)行檢查。

從以上規(guī)定可以看出，《辦法》對行業(yè)和國家煤炭安全做了主次分明的安排，對有市場行為的煤炭企業(yè)進(jìn)行了舒緩的寬松政策指導(dǎo)，而對于不規(guī)范的企業(yè)也采取了相應(yīng)的必要措施，使煤炭行業(yè)做到了可控可調(diào)的權(quán)衡?！掇k法》也明確了哪些部門參與煤炭監(jiān)管，“縣級以上地方人民政府煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門加強(qiáng)與工商、質(zhì)檢、環(huán)保、國土等部門的協(xié)調(diào)配合，依法對煤炭經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督管理。”而多部門的監(jiān)管在整體行業(yè)和社會效應(yīng)上也起到了一個制衡和保駕護(hù)航的作用，使企業(yè)的發(fā)展按照正確的渠道去開展工作發(fā)展經(jīng)營。行業(yè)整體健康的發(fā)展，符合市場規(guī)律政策性的調(diào)整，對于中小企業(yè)來說也表現(xiàn)出了一種公平公正的市場環(huán)境。

《辦法》在取消經(jīng)營資格審查相關(guān)規(guī)定的同時，還規(guī)定煤炭經(jīng)營企業(yè)在工商行政管理機(jī)關(guān)辦理登記注冊后，應(yīng)于30個工作日內(nèi)向所在地的同級煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門進(jìn)行告知性備案。其中，在國家工商行政管理總局登記注冊的企業(yè)，向其住所所在地的省級煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門進(jìn)行告知性備案?！掇k法》還規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會建立統(tǒng)一的煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對企業(yè)備案、年度報告、監(jiān)督檢查等信息管理以及煤炭經(jīng)營活動的動態(tài)監(jiān)測。

此次《辦法》的一個顯著變化是，一面是對準(zhǔn)入的放開，一面是對監(jiān)管的加強(qiáng)?！掇k法》的管理和市場的發(fā)展相互結(jié)合，更加注重了信息化。通過信息化的建設(shè)加強(qiáng)對煤炭行業(yè)的監(jiān)控，從而規(guī)避了重復(fù)性建設(shè)和市場化的混亂。安邦咨詢公司分析師徐斌認(rèn)為：“從審查到備案的變化，體現(xiàn)出政府正在簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能。”

環(huán)保監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)

在世界范圍內(nèi)，資源行業(yè)和能源行業(yè)一向是容易滋生腐敗的重災(zāi)區(qū)之一，這在我國也不例外。在近段時間的反腐案件中，暴露出的能源行業(yè)的腐敗窩案也佐證了這一說法。針對此情況，新《辦法》規(guī)定有關(guān)行業(yè)協(xié)會引導(dǎo)煤炭經(jīng)營主體加強(qiáng)自律，配合煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門開展工作，維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。從事煤炭運輸?shù)能囌?、港口及其他運輸企業(yè)不得利用其掌握的運力作為參與煤炭經(jīng)營、謀求不正當(dāng)利益的手段。禁止行政機(jī)關(guān)設(shè)立煤炭供應(yīng)的中間環(huán)節(jié)和額外加收費用。煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守或者徇私舞弊的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。這一規(guī)定更加明確了相關(guān)協(xié)會、職能執(zhí)法機(jī)構(gòu)和關(guān)聯(lián)部門的工作職責(zé)，對我國執(zhí)法部門職業(yè)操守作了規(guī)定，對相關(guān)單位業(yè)務(wù)人員的素養(yǎng)自立有了更高的要求，對業(yè)務(wù)能力有了更加規(guī)范的行為指導(dǎo)，從制度上避免了官商勾結(jié)。

由于法制不健全，市場經(jīng)濟(jì)體制不完善，加之煤炭行業(yè)的社會誠信意識缺乏，在我國的煤炭市場上，交易不規(guī)范、甚至交易詐騙行為仍然存在。此次《辦法》中規(guī)定，各類煤炭經(jīng)營主體均應(yīng)在有資質(zhì)的社會征信機(jī)構(gòu)建立企業(yè)及法定代表人的信用記錄。各級煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門加強(qiáng)煤炭經(jīng)營信用體系建設(shè)，依法向社會征信機(jī)構(gòu)開放，納入統(tǒng)一的信用信息平臺，并對違法失信行為予以公示。發(fā)生違法失信行為的企業(yè)或個人，在規(guī)定時間內(nèi)改正的，應(yīng)從違法失信公示名單中撤銷。

《辦法》還規(guī)定：“煤炭經(jīng)營企業(yè)未按規(guī)定備案或備案內(nèi)容不真實；未按規(guī)定提交年度報告或報告內(nèi)容不真實；未配合煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門接受監(jiān)督檢查的，由縣級以上地方人民政府煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正，逾期不改的，列入違法失信名單并向社會公示”。“煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門加強(qiáng)與相關(guān)部門的煤炭經(jīng)營企業(yè)信用信息交換共享，推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管。”

此次《辦法》引入社會征信機(jī)構(gòu)，通過采用信用部門信息的方式，以提升煤炭企業(yè)信用質(zhì)量。而信用部門信息只有通過監(jiān)管部門才能夠監(jiān)測到，而《辦法》又規(guī)定，對本行政區(qū)域內(nèi)備案的煤炭經(jīng)營企業(yè)名單，省級煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門應(yīng)通過公開發(fā)行的報刊、網(wǎng)站等予以公告，接受社會監(jiān)督。這就為社會力量參與監(jiān)管開辟了通道，加強(qiáng)了整個行業(yè)和監(jiān)管部門的責(zé)任，使其監(jiān)管部門依法辦事，企業(yè)依法經(jīng)營。

《辦法》還占用了相當(dāng)部分篇幅對煤炭行業(yè)的環(huán)境做了規(guī)定。規(guī)定從事煤炭經(jīng)營活動應(yīng)遵守有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，符合煤炭產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，保證煤炭質(zhì)量，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。用于煤炭經(jīng)營的儲煤場地，布局應(yīng)科學(xué)合理，符合土地利用總體規(guī)劃；不得設(shè)在風(fēng)景名勝區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；區(qū)域內(nèi)不同儲煤場地的布局應(yīng)體現(xiàn)資源集約開發(fā)和節(jié)約利用；城市大型儲煤場地應(yīng)實現(xiàn)封閉儲存或建設(shè)防風(fēng)抑塵、防燃、污水處理設(shè)施，不得對周邊環(huán)境造成污染。省級煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門會同國土、環(huán)保等部門制定本行政區(qū)域儲煤場地合理布局規(guī)劃。煤炭經(jīng)營應(yīng)取消不合理的中間環(huán)節(jié)。國家提倡有條件的煤礦企業(yè)直銷，鼓勵大型煤礦企業(yè)與耗煤量大的用戶企業(yè)簽訂中長期直銷合同。煤炭經(jīng)營主體在煤炭裝卸、儲存、加工和運輸過程中，應(yīng)采取必要措施，減少無組織粉塵排放。鼓勵加工、銷售和使用潔凈煤，推廣動力配煤、工業(yè)型煤，節(jié)約能源，減少污染。用于煤炭經(jīng)營的儲煤場地不符合合理布局要求，或在煤炭裝卸、儲存、加工和運輸過程中未采取必要措施、造成周邊環(huán)境污染的，由縣級以上地方人民政府煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正，逾期不改的，列入違法失信名單并向社會公示。這說明煤炭行業(yè)的經(jīng)營管理開始更加注重環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)。

自主和自愿交易是市場的基本原則，但要使市場有效運作還需要滿足五個基本要素：信息對稱、誠信、完全競爭、產(chǎn)權(quán)得以很好地保護(hù)又不至于過度保護(hù)，以及對第三方的負(fù)效用最小化?！掇k法》正是在尊重企業(yè)自主和自愿的基礎(chǔ)上，力爭用好上述五個基本要素。盡管煤炭經(jīng)營監(jiān)管過程中仍有許多細(xì)節(jié)的問題需要處理，但不管怎么說，監(jiān)管者正在按照市場經(jīng)濟(jì)的要求來進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管者的市場意識正在不斷增強(qiáng)。