環(huán)境基本法，是指在一國環(huán)境資源保護(hù)立法體系內(nèi)，由最高立法機(jī)關(guān)制定通過的，統(tǒng)領(lǐng)單項(xiàng)環(huán)境資源保護(hù)法律，處于基礎(chǔ)地位，能發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性作用的法律。

法律生態(tài)化，是指以生態(tài)文明為導(dǎo)向，以當(dāng)代生態(tài)學(xué)原理為理論基礎(chǔ)，以維護(hù)環(huán)境權(quán)益和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，按照生態(tài)系統(tǒng)管理的基本要求，對(duì)現(xiàn)行環(huán)境資源立法體系進(jìn)行改造的趨勢和過程。

我國當(dāng)前最重要、最迫切、也是最可能取得突破性進(jìn)展的，是基于我國的具體國情并借鑒美國、韓國等國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在立法上確認(rèn)生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)。

改革開放以來，我國的環(huán)境資源立法成果豐碩，但與建設(shè)生態(tài)文明的要求相比，還有較大差距。有必要出臺(tái)環(huán)境基本法，推動(dòng)法律生態(tài)化。

出臺(tái)環(huán)境基本法的必要性

從體系組成上看，環(huán)境基本法缺失，環(huán)境資源立法群龍無首、體系凌亂、各自為陣。所謂環(huán)境基本法，是指在一國環(huán)境資源保護(hù)立法體系內(nèi)，由最高立法機(jī)關(guān)制定通過的，統(tǒng)領(lǐng)單項(xiàng)環(huán)境資源保護(hù)法律，處于基礎(chǔ)地位，能發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性作用的法律。1989年環(huán)境保護(hù)法的立法主體同水污染防治法、大氣污染防治法、草原法等單項(xiàng)法一樣，均為全國人大常委會(huì)，且其法律規(guī)定在許多方面已落后于有關(guān)單項(xiàng)法，無法作為基本法(母法)對(duì)單項(xiàng)法進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)，以至于我國的環(huán)境資源立法各說各話、相互沖突的地方比比皆是。

從結(jié)構(gòu)比例上看，環(huán)境資源立法偏輕偏重并存，缺乏整體觀和協(xié)調(diào)觀。這主要體現(xiàn)為“重污染防治，輕生態(tài)保護(hù)”、“重城市，輕農(nóng)村”等。譬如，1989年的環(huán)境保護(hù)法主要為污染防治法，對(duì)資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題規(guī)定很少。再如，現(xiàn)行土地管理法只重視耕地保護(hù)，不重視濕地等生態(tài)用地的保護(hù)，不惜利用“占補(bǔ)平衡”犧牲林地、草地、濕地等來填補(bǔ)被征占的耕地，以至于將“土地保護(hù)法”淪落為“耕地保護(hù)法”。

從目的任務(wù)上看，環(huán)境資源立法的終極目的之一是維護(hù)人體健康，但最直接的目的是保護(hù)環(huán)境對(duì)于人的利益，即環(huán)境利益。譬如清潔的空氣、潔凈的水源、安寧的環(huán)境、美麗的景觀等，對(duì)于早已擺脫了貧困而追求高品質(zhì)生活質(zhì)量的現(xiàn)代人而言顯得日益重要。然而，現(xiàn)行環(huán)境立法并沒有確認(rèn)這種環(huán)境利益，也沒有賦予公眾維護(hù)這種利益的權(quán)利。突出表現(xiàn)在，環(huán)境民事責(zé)任仍聚焦于因污染和破壞對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)所生損失的賠償責(zé)任，缺乏或忽視恢復(fù)環(huán)境原狀、生態(tài)損害賠償?shù)确矫娴膬?nèi)容，不能對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行直接和徹底的保護(hù)。立法尚停留于保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)利益的傳統(tǒng)立法思維，沒有賦予環(huán)境利益和公眾參與應(yīng)有的法律地位。我國的環(huán)境資源立法在整體上未能樹立一種高屋建瓴的科學(xué)理念，缺乏頂層的設(shè)計(jì)和宏觀的規(guī)劃，亟待革新。健全和完善生態(tài)文明建設(shè)法律體系的基本方略，應(yīng)站在生態(tài)文明的高度，出臺(tái)環(huán)境基本法，對(duì)現(xiàn)行法律體系進(jìn)行生態(tài)化的改造。

法律生態(tài)化的內(nèi)涵

所謂法律生態(tài)化，是指以生態(tài)文明為導(dǎo)向，以當(dāng)代生態(tài)學(xué)原理為理論基礎(chǔ)，以維護(hù)環(huán)境權(quán)益和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，按照生態(tài)系統(tǒng)管理的基本要求，對(duì)現(xiàn)行環(huán)境資源立法體系進(jìn)行改造的趨勢和過程。實(shí)施法律生態(tài)化，最基本的要求是，樹立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)兩大立法理念。

所謂生態(tài)系統(tǒng)管理，是指在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能過程加以充分理解的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)性的管理策略，以恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性。法律生態(tài)化就是要求我們對(duì)生態(tài)系統(tǒng)中各成分間的相互作用和各種生態(tài)過程有全面、深入的理解和把握，并按照整體性原則、動(dòng)態(tài)性原則、再生性原則、循環(huán)性原則、平衡性原則、多樣性原則等生態(tài)系統(tǒng)管理的準(zhǔn)則，科學(xué)制定政策和法律，合理選擇體制和機(jī)制，搞好生態(tài)文明法制建設(shè)。

所謂生態(tài)產(chǎn)品，是指生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類所具有的直接或間接的服務(wù)功能，如調(diào)節(jié)氣候、納污凈化、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙和景觀審美等。生態(tài)產(chǎn)品的實(shí)質(zhì)即環(huán)境利益。人類需求既包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品等物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品的人身和財(cái)產(chǎn)方面的利益需求，也包括對(duì)清新空氣、清潔水源、宜人景觀等生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境利益方面的需求。樹立生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)的立法理念，最重要的就是在法律上確認(rèn)和保護(hù)環(huán)境權(quán)。

法律生態(tài)化的具體措施

第一，摒棄只注重污染防治的小環(huán)保觀，確立系統(tǒng)、平等關(guān)注污染防治、資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的大環(huán)保觀。修改現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法，出臺(tái)環(huán)境基本法。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，許多國家和地區(qū)在制定和實(shí)施大量單項(xiàng)環(huán)境資源保護(hù)法律的基礎(chǔ)上，紛紛制定了高位階的可統(tǒng)領(lǐng)各單項(xiàng)法的環(huán)境基本法。如美國于1969年制定了國家環(huán)境政策法;日本于1967年和1972年分別制定了公害對(duì)策基本法和自然環(huán)境保全法，1993年又將這兩部法整合修改為環(huán)境基本法;我國臺(tái)灣地區(qū)也在基本健全了環(huán)境資源保護(hù)立法體系之后，在2002年制定了環(huán)境基本法。

第二，健全和完善由污染防治法、資源保護(hù)法和生態(tài)保護(hù)法為三大基干的生態(tài)文明建設(shè)立法體系。在污染防治法方面，主要是制定土壤污染防治法，加強(qiáng)對(duì)土壤環(huán)境的保護(hù);修改大氣污染防治法，重點(diǎn)加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車船的污染防治等。在資源保護(hù)法方面，主要是制定優(yōu)勢礦產(chǎn)資源法，加強(qiáng)對(duì)稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保護(hù);修改土地管理法，對(duì)耕地、林地、濕地和草地等土地資源進(jìn)行一體化的保護(hù)等。在生態(tài)保護(hù)法方面，立法工作亟待加強(qiáng)，主要是制定生物多樣性保護(hù)法、荒漠化防治法、生態(tài)補(bǔ)償條例、濕地保護(hù)條例;修改森林法和草原法，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)方面的規(guī)定等。

第三，對(duì)民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等傳統(tǒng)部門法進(jìn)行生態(tài)化的改造，使其與專門的環(huán)境資源立法一起形成生態(tài)文明法治建設(shè)的整體合力。需特別指出的是，對(duì)傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化，并不僅僅指在形式上規(guī)定環(huán)境資源保護(hù)的法律條款，而是要求其立法不僅能遵循生態(tài)系統(tǒng)管理的基本準(zhǔn)則，而且能切實(shí)確認(rèn)和保護(hù)環(huán)境權(quán)益。譬如，刑法修正案(八)將“重大環(huán)境污染事故罪”改為“污染環(huán)境罪”，直接確認(rèn)環(huán)境利益為環(huán)境犯罪的客體，就是生態(tài)化十分成功的典型例子。

立法確認(rèn)生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)

構(gòu)建和完善生態(tài)文明建設(shè)立法體系是一項(xiàng)偉大的工程，千頭萬緒，切忌不分主次、不分先后，眉毛胡子一把抓，一定要找到破解我國生態(tài)文明法治建設(shè)瓶頸的突破口。我國當(dāng)前最重要、最迫切、也是最可能取得突破性進(jìn)展的，是基于我國的具體國情并借鑒美國、韓國等國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在立法上確認(rèn)生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)。所謂環(huán)境權(quán)，是指公民、法人等對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量這種生態(tài)產(chǎn)品所享有的權(quán)利。換言之，對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量這種生態(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的環(huán)境利益的權(quán)利化即環(huán)境權(quán)。

其一是將生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)入憲。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，修改憲法，將最新的政策和主張寫入憲法，無疑是推進(jìn)國家法制建設(shè)的突破口，對(duì)于完善一國立法體系具有事半功倍、綱舉目張的作用。為此，建議將憲法第26條由“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”修改為“國家推行生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”。

其二是將生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)寫入環(huán)境基本法。建議將環(huán)境保護(hù)法第1條由“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法”修改為“為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，節(jié)約資源，防治污染和其他公害，維護(hù)環(huán)境權(quán)益，保障人體健康，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。將第6條修改為“一切單位和個(gè)人都有享用良好環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有依法獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境影響行為和尋求環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利”。

其三是出臺(tái)配套的法律法規(guī)。譬如，制定環(huán)境損害賠償法等法律，頒布公眾參與環(huán)境保護(hù)條例、環(huán)境信息公開條例和環(huán)境糾紛行政處理辦法等行政法規(guī)或部門規(guī)章，出臺(tái)環(huán)境公益訴訟的司法解釋等，以全面加強(qiáng)對(duì)環(huán)境權(quán)益的保護(hù)力度。

(作者為北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任)