當(dāng)前，包括資源稅、環(huán)境稅等在內(nèi)的六大稅制改革被提上了議事日程，中國稅制改革步入關(guān)鍵期。

作為我國改革開放以來首個重大的資源類產(chǎn)品改革，成品油稅費改革自2009年實施以來，無論從政策功能的實現(xiàn)，還是從各方利益群體的再平衡，都取得了多重成效和經(jīng)驗。它所創(chuàng)造的價稅費綜合聯(lián)動模式，對下一步環(huán)境稅、資源稅、房地產(chǎn)稅進行價稅費改革提供了鏡鑒。

十八大之后，進一步深化改革已成社會共識，正因為此，《財經(jīng)國家周刊》聯(lián)合新華社其他業(yè)務(wù)部門共同組成調(diào)研小組，對成品油稅費改革這一改革樣本進行了一次全方位的調(diào)查與解剖。

任何改革都是利益格局的重構(gòu)，成品油稅費改革從醞釀到實施，前后歷經(jīng)十多年，改革涉及中央與地方、各地方政府、中央多個部委、政府與企業(yè)、政府與個人之間的多元利益平衡，同時也涉及每一個消費者的利益。這一改革從醞釀到形成決策共識，從部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到配套實施機制，對下一步的稅制改革推進無疑具有重要的示范與樣本意義。

朱镕基總理“治亂”

中國的稅燃油費改革發(fā)端于1998年，改革最初圈定的突破口，便是將與公路使用行為有關(guān)的政府收費改為收稅。當(dāng)時的基本思路，是以開征燃油稅的辦法，替代交通維護和建設(shè)系列的公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yǎng)護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費以及地方用于公路、水路、城市道路維護和建設(shè)方面的部分收費。這一與公路使用行為有關(guān)的稅費改革，也一度被稱作“燃油稅費改革”。

到1998年底，全國性及中央部門行政事業(yè)收費共300多項，地方收費，最多的省有470多項，最少的省也有50多項。

當(dāng)時中國公路領(lǐng)域收費項目繁多，實為各級政府的非規(guī)范性收入，其最大的一項費用就是養(yǎng)路費。而公路建設(shè)和管理資金就是依賴收費、罰款、貸款等方式籌集，弱化了公路建設(shè)的公益性。

1998年，時任國務(wù)院總理朱镕基在當(dāng)選后的第一次記者見面會上，曾把當(dāng)時的政府收入格局概括為“費大于稅”，形容當(dāng)時各級政府“亂收費”造成了百姓“不堪重負、民怨沸騰”。在這樣的背景下，從公路稅費改革切下改革的第一刀，成為朱镕基總理當(dāng)時的選擇。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時回憶說，正是由于當(dāng)時的公路收費，多系政府部門自立規(guī)章的產(chǎn)物，并作為自收自支的財源，直接裝入其“小金庫”。在那樣一種情形下，收費常與“亂”字相連。

1998年1月1日，《中華人民共和國公路法》正式實施。該法案第四章第三十六條規(guī)定，“公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法。”1999年10月31日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議，將這一條修改為“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建。”

“這等于從法律上為燃油稅的開征創(chuàng)造了條件。”中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)研究院副院長劉桓教授回憶說。當(dāng)年，劉桓曾親自參與了燃油稅開征方案的調(diào)研和設(shè)計制定。

萬事俱備，燃油稅當(dāng)年的開征似乎已成定局。然而，就在人們期待中央政府的“臨門一腳”時，意外發(fā)生了。

差一票，等十年

最終，燃油稅費改革方案在提交人大常委會審議時，以一票之差沒能通過。

事后，時任新華社香港分社社長的人大常委姜恩柱，見到當(dāng)時的財政部長項懷誠連聲道歉：“老弟，真是對不起了！平時我也不請假，正好那天就請假了。我要在，肯定會投你的贊成票。”

花絮背后，其實是諸多利益的糾纏。

如何妥善解決公交、農(nóng)、漁等行業(yè)的特殊性問題，便是其中之一。比如農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，也要用這些燃油來抽水澆灌，農(nóng)業(yè)機械耕作、糧食加工等等，由于這些油并沒有在國道、省道、縣鄉(xiāng)道上運輸，此前并沒有征收養(yǎng)路費。而如果全國統(tǒng)一費改稅，農(nóng)業(yè)使用燃油，在購買時必定要交這部分稅收，這就增加了農(nóng)民負擔(dān)。如何對其進行補貼？需要周密的方案設(shè)計。

燃油稅該替代哪些地方收費項目？改革方案設(shè)計過程中，方案制定者曾一度提出，要以海南經(jīng)驗為基礎(chǔ)，將養(yǎng)路費、過路費、過橋費、運輸管理費等諸多交通費用全部納入其中。

然而，這一方案遇到的阻力是驚人的。一方面，這意味著有大量的交通收費將轉(zhuǎn)換成稅收，并進入國庫，而此前，這些收費主要由交通部門來征收和使用；另一方面，這意味著大量收取養(yǎng)路費、過路過橋費人員的身份轉(zhuǎn)換問題。

據(jù)國稅總局一位負責(zé)人回憶，國稅總局當(dāng)年也曾同意接收這批收費人員，根據(jù)人事部門的統(tǒng)計約12萬人。然而，當(dāng)準備接收的時候，這個數(shù)字一下子變成了27萬人。而當(dāng)時的地稅局總?cè)藬?shù)也不過30萬，吃不消。

同時，養(yǎng)路費轉(zhuǎn)為燃油稅，還涉及到中央地方的利益分配。

“公路交通收費，一直都主要歸屬地方政府。然而，燃油稅一旦開征，中央地方如何分配？燃油稅的優(yōu)勢是可以流動，但中國地方經(jīng)濟發(fā)展的顯著差距就決定了，燃油稅本身可能會造成各地稅收的偏斜和向東部集中，這里面又存在一個利益分配問題。”財政部財政科學(xué)研究所一位負責(zé)人如此分析。

國際油價使燃油稅改革又一再錯失時間之窗。

2001年以前的數(shù)年，國際油價一直在25美元/桶左右徘徊。那時候一個比較成形的開征方案是，采取定額征收的辦法，每升征收1-1.5元的燃油稅，加上當(dāng)時國內(nèi)汽油（93號汽油）2.6元/升左右的價格，油價基本達到3.5元-4.0元之間。

而就在這一開征方案將出未出之際，國際油價開始了上漲。2001年中，國際油價一度達到28-30美元／桶，增幅達12%-20%。在那個低油價時代，這成了一個高位的價格了。

“目前問題是油價太高，因此原定下半年實行，但現(xiàn)在看來要推遲。汽油收那么高價錢，但是到時候人家還是設(shè)關(guān)卡、要收費，怎么辦？”當(dāng)時的一位政府決策者表達了這樣的憂慮。

國務(wù)院決定分步實施改革方案，從2001年1月1日起，先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費；第二步，根據(jù)國際市場原油價格變動情況，擇機出臺燃油稅，取代公路養(yǎng)路費等交通維護和建設(shè)方面的部分收費。

此后的8年，國際油價不斷飆升，最高達到2008年上半年的140多美元/桶。而國內(nèi)汽油價格，不僅再沒回到預(yù)期價位，反而持續(xù)攀升，從2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升，增幅超過130%。

無奈之下，“擇機開征”成為政府官員每年關(guān)于燃油稅幾乎千篇一律的表達。稅費改革的突破口，也因此轉(zhuǎn)到了農(nóng)村稅費改革上。

這一等，就是10年。

終于抓住了“時間窗口”

這10年間，改變的不只是油價。

“10年走下來，無論稅費本身，還是整個經(jīng)濟社會環(huán)境，都發(fā)生了極大的變化。這些變化，使得燃油稅費改革面臨的問題更加復(fù)雜化了。”高培勇說。

高培勇分析指出，一方面，隨著以農(nóng)村稅費改革為代表的各項稅費改革的深入，稅費改革同政府收入行為及其機制掛起鉤來，從而被賦予了規(guī)范政府收入行為及其機制的意義。

另一方面，隨著針對開征燃油稅問題而展開的廣泛調(diào)研，特別是圍繞燃油稅內(nèi)涵與外延而在國際范圍內(nèi)進行的多方求證，兩類不同性質(zhì)的燃油稅逐漸進入人們視野：作為一般性收入、可統(tǒng)籌安排于各項政府支出的燃油稅；作為專項收入、須專款專用于公路的維修或建設(shè)支出的燃油稅。兩相比較，究竟要用怎樣的燃油稅取代既有各種收費？