風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等并網(wǎng)可再生能源發(fā)展不是一個(gè)簡(jiǎn)單的能源替代問(wèn)題，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是關(guān)系電力發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題，近期看，也是事關(guān)電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的技術(shù)問(wèn)題。當(dāng)前，最值得重視的就是國(guó)家政策之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題。

2006年開始實(shí)施的《可再生能源法》確立了我國(guó)的可再生能源電價(jià)附加機(jī)制，規(guī)定隨銷售電價(jià)征收可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用。我國(guó)可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用可用于以下三種補(bǔ)貼：一是電網(wǎng)企業(yè)依照上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)可再生能源發(fā)電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額部分;二是國(guó)家投資或者補(bǔ)貼建設(shè)的公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)合理的運(yùn)行和管理費(fèi)用超出銷售電價(jià)的部分;三是可再生能源發(fā)電項(xiàng)目接網(wǎng)工程。

可再生能源電價(jià)附加資金的政策變化

為了細(xì)化、明確和規(guī)范可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用的征收、調(diào)配及使用，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部先后出臺(tái)了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等多項(xiàng)行政管理規(guī)范。

隨著可再生能源發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，所需補(bǔ)貼資金量也在相應(yīng)增加，我國(guó)可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)也在逐步上調(diào)。2006年國(guó)家發(fā)展改革委確定的電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)1厘，2008年7月1日提高到每千瓦時(shí)2厘，2009年底調(diào)至4厘，2012年開始進(jìn)一步提高至每千瓦時(shí)8厘?？稍偕茉措妰r(jià)附加機(jī)制有力支撐了我國(guó)可再生能源發(fā)電的快速發(fā)展。以風(fēng)電為例，我國(guó)風(fēng)電自2005年以來(lái)連續(xù)五年實(shí)現(xiàn)翻番增長(zhǎng)，2012年6月達(dá)到5258萬(wàn)千瓦，超過(guò)美國(guó)躍居世界首位。光伏發(fā)電也已步入快速增長(zhǎng)軌道，2011年底達(dá)到300萬(wàn)千瓦，今年年底預(yù)計(jì)將達(dá)到500萬(wàn)千瓦。

資金缺口是個(gè)大問(wèn)題

可再生能源電價(jià)附加資金管理的最基本工作內(nèi)容就是資金的收取和發(fā)放。由于種種原因，我國(guó)可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用長(zhǎng)期“入不敷出”。2009年，我國(guó)可再生能源發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼資金是66億元，接網(wǎng)費(fèi)補(bǔ)貼資金是3億元，獨(dú)立可再生能源系統(tǒng)運(yùn)行補(bǔ)貼是1億元，合計(jì)補(bǔ)貼資金需求是70億元，而全國(guó)可再生電價(jià)附加實(shí)際可支配收入63億元，資金缺口約7億元。2010年，這一資金缺口達(dá)到45億元，2011年甚至達(dá)到了90億元，占到所需補(bǔ)貼資金量的40%。雖然可再生能源電價(jià)附加資金已由獨(dú)立存在變?yōu)榧{入基金管理，從省級(jí)電網(wǎng)征收歸集并調(diào)配變?yōu)閲?guó)家財(cái)政統(tǒng)一管理，征收標(biāo)準(zhǔn)也一直在上調(diào)，但未來(lái)一段時(shí)間，可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用“入不敷出”的情形仍將持續(xù)。

根據(jù)“十二五”可再生能源規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃草案，到2015年，我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)容量將達(dá)到1億千瓦，風(fēng)能發(fā)電量1900億千瓦時(shí);太陽(yáng)能光伏發(fā)電裝機(jī)2000萬(wàn)千瓦，光伏發(fā)電量250億千瓦時(shí);生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)1300萬(wàn)千瓦，生物質(zhì)發(fā)電量520億千瓦時(shí)。當(dāng)前的征收標(biāo)準(zhǔn)是否能夠支撐2015年的可再生能源發(fā)展需要呢?初步測(cè)算結(jié)果表明，到2015年，我國(guó)可再生能源電價(jià)附加的資金需求總量為471億元，按照當(dāng)前征收標(biāo)準(zhǔn)和全社會(huì)用電量6.5萬(wàn)億千瓦時(shí)計(jì)算，當(dāng)年僅能征收附加資金317億元，存在1/3的資金缺口。換言之，在當(dāng)前每千瓦時(shí)8厘的可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上至少再增加4厘，才能基本滿足“十二五”政府可再生能源發(fā)展目標(biāo)框架下各類補(bǔ)貼資金需求。由于近期經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，用電量增速下降，2015年的實(shí)際全社會(huì)用電量很可能低于6.5億千瓦時(shí)這一預(yù)測(cè)值，屆時(shí)可再生能源電價(jià)附加的資金缺口還會(huì)相應(yīng)加大。

“入不敷出”事出有因

可再生能源發(fā)展速度遠(yuǎn)超政府預(yù)期，電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整滯后于補(bǔ)貼資金的實(shí)際需求是首要原因。按照《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，2010年底風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)是并網(wǎng)容量達(dá)到1000萬(wàn)千瓦，但實(shí)際并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量近3000萬(wàn)千瓦。一方面是可再生能源電價(jià)附加資金征收是按照原有規(guī)劃目標(biāo)作出的安排，另一方面是可再生能源的過(guò)快增長(zhǎng)帶來(lái)補(bǔ)貼資金需求的過(guò)快增長(zhǎng)，于是就出現(xiàn)補(bǔ)貼資金征收無(wú)法滿足補(bǔ)貼資金實(shí)際需求的情況。雖然我國(guó)可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)相繼提高了三次，但每次都是在資金缺口已經(jīng)存在的情況下才進(jìn)行調(diào)整，有時(shí)候甚至滯后很晚。例如，2009年已經(jīng)出現(xiàn)了資金缺口，但是4厘的征收標(biāo)準(zhǔn)直到2011年底才調(diào)整。

稅費(fèi)成本則是可再生能源電價(jià)附加資金長(zhǎng)期不足的另一重要原因。2011年以前的可再生能源電價(jià)附加資金通過(guò)省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)之間結(jié)算方式調(diào)配，可再生能源附加費(fèi)用計(jì)入電網(wǎng)企業(yè)收入，需要繳納增值稅和所得稅等，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金大量縮水。不過(guò)，從2012年開始，根據(jù)財(cái)政部新規(guī)，因征收增值稅而減少的可再生能源電價(jià)附加收入，將由財(cái)政資金安排相應(yīng)資金予以彌補(bǔ)，這一矛盾很大程度得到化解。

雪上加霜的是，在這種情況下，實(shí)際操作中還常有可再生能源電價(jià)附加資金不能足額征收入賬的情況發(fā)生。除西藏自治區(qū)以外，各省區(qū)都依照扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電(含農(nóng)業(yè)排灌用電)后的銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用，企業(yè)自備電廠自發(fā)自用電量也不例外。但是這條規(guī)定執(zhí)行得并不好，山東魏橋集團(tuán)自備電廠自發(fā)自用電量就是這種情況。此外，電力用戶欠繳電費(fèi)情況也客觀存在。

學(xué)習(xí)德國(guó)“量出為入”

要想解決我國(guó)可再生能源電價(jià)附加資金的緊張狀況，學(xué)習(xí)德國(guó) “量出為入”或許是個(gè)不錯(cuò)的做法。德國(guó)可再生能源電價(jià)附加額從2000年的每千瓦時(shí)0.2歐分，上升到2011年的3.53歐分，上漲了17.7倍。2012年補(bǔ)貼資金需求總額達(dá)到130億歐元。德國(guó)可再生能源發(fā)展取得如此成就，普通老百姓為之付出了很大的代價(jià)。

面對(duì)如此龐大的補(bǔ)貼資金需求，德國(guó)是如何確保資金足額到位的呢?根據(jù)《可再生能源法》及相關(guān)法規(guī)要求，德國(guó)四大輸電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商在委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，每年10月15日前聯(lián)合公布下一年可再生能源附加資金征收標(biāo)準(zhǔn)，是典型的“量出為入”，即根據(jù)對(duì)下一年度資金需求總量和社會(huì)用電情況的分析估算，確定下一年附加資金征收標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)是保證補(bǔ)貼資金能夠足額到位，而且對(duì)下年度的發(fā)展規(guī)模進(jìn)行引導(dǎo)。即使因?yàn)榉治鲱A(yù)測(cè)有偏差而出現(xiàn)資金盈余或不足，也可以通過(guò)下一年征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整進(jìn)行平衡。

我國(guó)現(xiàn)行的可再生能源電價(jià)附加管理辦法并未明確電價(jià)附加征收水平的調(diào)整原則，因此會(huì)有因?yàn)檎{(diào)整不及時(shí)而出現(xiàn)資金不足的現(xiàn)象。由于不確定因素較多，很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)兩三年甚至更長(zhǎng)時(shí)間補(bǔ)貼資金需求，所以像德國(guó)這種按年度對(duì)可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整的做法，值得我們的政策制定者借鑒。

調(diào)整發(fā)展思路才是“釜底抽薪”

德國(guó)經(jīng)驗(yàn)只可治標(biāo)，不能治本，要從源頭上理順可再生能源附加資金與可再生能源發(fā)展關(guān)系，根本解決之道在于調(diào)整可再生能源發(fā)展思路，推動(dòng)行業(yè)均衡、有序、可持續(xù)發(fā)展。核心是：在科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，細(xì)化并落實(shí)相應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃和保障性政策措施。重點(diǎn)是：結(jié)合國(guó)家的能源戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，確立一個(gè)合理的發(fā)展目標(biāo)預(yù)期，并基于這個(gè)目標(biāo)預(yù)期來(lái)來(lái)配套相應(yīng)的保障性政策措施，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)投資者在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)期的有序、均衡投資。必須改變將規(guī)劃目標(biāo)視作最低發(fā)展目標(biāo)，以超越規(guī)劃、超速發(fā)展為各方追求目標(biāo)的發(fā)展思路和發(fā)展方式，如此，才能真正實(shí)現(xiàn)可再生能源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。

(作者分別系國(guó)網(wǎng)能源研究院副院長(zhǎng)、工程師)