日前，煤炭產(chǎn)業(yè)迎來重磅新政策——國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立煤炭產(chǎn)能儲備制度的實施意見》，旨在通過制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)煤炭供應(yīng)的穩(wěn)定性和靈活性，提升國家能源安全保障水平。

《實施意見》的發(fā)布，標(biāo)志著我國煤炭產(chǎn)能儲備制度的正式落地，對于創(chuàng)新煤炭產(chǎn)能管理機(jī)制，完善產(chǎn)能儲備政策，增強(qiáng)煤炭供給能力、保障我國能源安全具有重要的戰(zhàn)略意義。

Q1·

為何要建立煤炭產(chǎn)能儲備制度?

近年來，全煤行業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，扎實推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，全力做好煤炭增產(chǎn)保供穩(wěn)價工作，“十四五”以來全國每年新增煤炭產(chǎn)能6億噸左右，全國原煤產(chǎn)量在2021年、2022年分別躍上41億噸、45億噸臺階之后，2023年達(dá)到47.1億噸的歷史新高。

那么，在全國煤炭供給總量和質(zhì)量提升、能源兜底保障能力增強(qiáng)、煤炭市場供需基本平衡的態(tài)勢下，建立煤炭產(chǎn)能儲備制度有何深意?

“國家建立煤炭產(chǎn)能儲備制度是完全必要的。自古以來，國家在行使管理職能時，都非常重視儲存和儲備兩大手段。”中國物資儲運(yùn)協(xié)會名譽(yù)會長姜超峰指出，儲存用于日常供應(yīng)，儲備則是應(yīng)付突發(fā)事件的需要，包括戰(zhàn)爭、瘟疫、災(zāi)害發(fā)生時的需求。比如歷代君王、政府為平抑物價，儲糧賑災(zāi)，修建了不少糧倉。豐年時收購儲存，災(zāi)年時糶糧賑災(zāi)。

“煤炭也和糧食一樣，是必不可少的工業(yè)‘糧食’，而煤電則成為須臾不可缺少的能源”。姜超峰表示。

廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)表示，由于極端氣候的影響，使得煤炭價格的波動可能會加劇;同時，煤炭價格還受油氣價格的影響。建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，既可以保障能源安全，也可以防止煤炭價格大幅度上漲。

中國能源研究會高級研究員?？撕橹赋?，自新中國建立以來，煤炭一直擔(dān)負(fù)著保障國民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的重大使命，煤炭作為我國主體能源的戰(zhàn)略地位和作用沒有改變。特別是改革開放46年來，我國煤炭供應(yīng)保障能力得到持續(xù)大幅度提升，2023年雖然煤炭在能源消費(fèi)總量占比降至55.3%，但仍超過50%，居之半壁江山;尤其是煤電占全國總發(fā)電量的66%。因此，煤炭作為我國的主體能源，其“壓艙石”和“穩(wěn)定器”作用是顯而易見的。

近年來，在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢引領(lǐng)下，能源消費(fèi)特別是煤炭消費(fèi)呈現(xiàn)較快增長局面，再加之極端天氣、控產(chǎn)能政策及國際能源形勢趨緊等因素的影響，在局部地區(qū)及個別時段曾一度產(chǎn)生煤炭供應(yīng)偏緊及煤價猛漲的狀況。

未來一段時期，我國宏觀經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持中高速發(fā)展，以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局加快形成，新型能源體系加快建設(shè)，能源需求保持穩(wěn)定增長，煤炭在我國能源安全穩(wěn)定供應(yīng)中的支撐兜底作用更加突出。

“為此，著力建成一定規(guī)模的煤炭儲備產(chǎn)能，可在發(fā)生突變情形下保持煤炭‘向上彈性生產(chǎn)’，提升煤炭供應(yīng)靈活性，快速釋放儲備產(chǎn)能，平穩(wěn)市場供求緊張局面，發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)中的兜底保障作用。”牛克洪指出。

Q2·

3億噸儲備產(chǎn)能可否滿足需求?

事實上，針對我國“富煤、貧油、少氣”的資源特點(diǎn)，煤炭總量豐富和區(qū)域短缺并存、產(chǎn)銷分離、生態(tài)環(huán)境制約等問題，國家早已籌劃建立煤炭儲備體系。

據(jù)悉，早在2010年修訂《煤炭法》時，我國首次將“煤炭資源戰(zhàn)略儲備制度”列入其中。2011年，國家發(fā)改委、財政部下發(fā)《國家煤炭應(yīng)急儲備管理暫行辦法》，明確中央政府委托煤炭、電力等企業(yè)在重要煤炭集散地、消費(fèi)地和關(guān)鍵運(yùn)輸樞紐等地建立國家煤炭應(yīng)急儲備，由中央政府統(tǒng)一調(diào)用。

2021年4月，面對國內(nèi)煤價飆升局面，國家發(fā)改委曾加急下發(fā)《關(guān)于做好2021年煤炭儲備能力建設(shè)工作的通知》，要求全國安排形成1.2億噸以上的政府可調(diào)度煤炭儲備能力。同時提出，通過政府可調(diào)度煤炭儲備能力建設(shè)，帶動增加商業(yè)煤炭儲備能力，力爭到2021年底在全國范圍內(nèi)形成4億噸左右的商業(yè)煤炭儲備能力。嚴(yán)格落實最低庫存制度，施行淡旺季差別化存煤標(biāo)準(zhǔn)。

今年全國兩會政府工作報告強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化能源資源安全保障，加大油氣、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)力度。“加快構(gòu)建大國儲備體系，加強(qiáng)重點(diǎn)儲備設(shè)施建設(shè)”。國家能源局前不久下發(fā)的《2024年能源工作指導(dǎo)意見》，要求“建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，加強(qiáng)煤炭運(yùn)輸通道和產(chǎn)品儲備能力建設(shè)，提升煤炭供給體系彈性”。

此次《實施意見》提出，到2027年，初步建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，有序核準(zhǔn)建設(shè)一批產(chǎn)能儲備煤礦項目，形成一定規(guī)模的可調(diào)度產(chǎn)能儲備;到2030年，力爭形成3億噸/年左右的可調(diào)度產(chǎn)能儲備。

至此，煤炭儲備制度政策“靴子”終于落地。

一個問題值得關(guān)注：確定3億噸/年產(chǎn)能儲備量，有哪些考量因素?能否滿足煤炭調(diào)峰需求?

對此，?？撕檎J(rèn)為，3億噸這個煤炭產(chǎn)能儲備數(shù)值的確定，是基于近幾年我國煤炭年生產(chǎn)量46億噸左右基數(shù)提出的，3億噸產(chǎn)能約占原煤年產(chǎn)總量的6%左右，即便到2030年使用3億噸產(chǎn)能也可調(diào)控市場供求狀態(tài)。同時，隨著我國新能源快速發(fā)展將增大其市場能源供應(yīng)量，而煤炭消費(fèi)量的增速會隨之緩慢下行甚至出現(xiàn)下降趨勢，3億噸煤炭產(chǎn)能儲備作為調(diào)劑量，基本上可滿足我國煤炭市場調(diào)峰的需求。

3億噸煤炭儲備產(chǎn)能如何確認(rèn)和分布?《實施意見》明確，優(yōu)先支持山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應(yīng)保障基地內(nèi)的大型現(xiàn)代化露天煤礦或安全保障程度高的井工煤礦建設(shè)儲備產(chǎn)能。

近年來，我國煤炭產(chǎn)量向中西部地區(qū)快速集中，目前，晉陜蒙新四省(區(qū))原煤產(chǎn)量占全國的比重超過80%，“疆煤外運(yùn)”突破1億噸。而且山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應(yīng)保障基地后備煤炭儲量大、煤炭儲量賦存地質(zhì)條件相對較好，未來新建煤礦大多數(shù)會布局在這些基地。

“所以，無論從煤炭產(chǎn)能占比高，還是煤炭后備儲量大、地質(zhì)條件好、新建煤礦數(shù)量多等因素上考慮，都應(yīng)無可爭議地要優(yōu)先把3億噸煤炭產(chǎn)能儲備建設(shè)擺放在這些地區(qū)。”?？撕楸硎尽?/p>

Q3·

如何推進(jìn)煤炭產(chǎn)能儲備制度落實?

《實施意見》指出，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，主動適應(yīng)煤炭供需形勢變化，形成穩(wěn)定的產(chǎn)能儲備支持政策預(yù)期，積極引導(dǎo)具備條件的企業(yè)建設(shè)煤炭儲備產(chǎn)能。在應(yīng)急狀態(tài)下，堅決服從國家統(tǒng)一調(diào)度，快速釋放儲備產(chǎn)能，“確保產(chǎn)得出、調(diào)得快、用得上”。

那么，確?！秾嵤┮庖姟酚行鋵?，工作的著力點(diǎn)在哪里?

在?？撕榭磥?，落實好煤炭產(chǎn)能儲備制度，關(guān)鍵應(yīng)抓好四個方面的工作：一是明確工作規(guī)則，包括編制產(chǎn)能儲備煤礦建設(shè)規(guī)劃、項目審核、辦理各項建設(shè)手續(xù)、做好項目建設(shè)竣工驗收，完善“平急轉(zhuǎn)換”工作機(jī)制。二是明確管理程序，包括明確產(chǎn)能儲備煤礦的申報條件、規(guī)范申報流程、確認(rèn)工作程序，建立產(chǎn)能儲備煤礦投產(chǎn)后的啟用機(jī)制等。三是制定配套支持政策，包括給予產(chǎn)能儲備煤礦產(chǎn)能置換政策優(yōu)惠，優(yōu)化調(diào)整煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評要求，實施煤炭新增產(chǎn)能指標(biāo)單列。四是制定保障措施，國家能源局要會同有關(guān)部門加強(qiáng)對全國煤炭產(chǎn)能儲備工作的綜合協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，研究解決產(chǎn)能儲備煤礦建設(shè)生產(chǎn)過程中的重大問題，確保產(chǎn)能儲備各項要求落實落地。

業(yè)內(nèi)專家指出，煤礦產(chǎn)能儲備制度可以視為市場機(jī)制的一種補(bǔ)充。在市場供需循環(huán)不暢的情形下，通過政府手段撬動市場重回正常水平。儲備制度作用的發(fā)揮需要堅持并強(qiáng)化市場化、法治化原則。

“在市場經(jīng)濟(jì)中也需要計劃來調(diào)節(jié)。市場與計劃的結(jié)合，才是完美的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。煤炭產(chǎn)能儲備的目的是保障社會經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，實施方法上應(yīng)給與儲備單位一定的利益讓渡，這充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的基本原則。”姜超峰表示。

“做好煤炭產(chǎn)能儲備的同時，還要不斷進(jìn)行煤炭生產(chǎn)、交易、價格、運(yùn)輸、儲存各個環(huán)節(jié)的調(diào)控和監(jiān)督，供應(yīng)鏈金融就是有效的調(diào)節(jié)手段。”姜超峰指出，金融功能介入之后，會大幅度減少資金拖欠、三角債的數(shù)量，供應(yīng)商管理庫存也會順利實施。同時還要建設(shè)好運(yùn)用好煤炭產(chǎn)銷大數(shù)據(jù)，較早發(fā)現(xiàn)煤炭市場的異動，提前安排好供應(yīng)和儲備產(chǎn)能的釋放。

林伯強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，為保證只有真正需要時才能夠釋放煤炭儲備產(chǎn)能，需要比較嚴(yán)格的監(jiān)管，以防對煤炭市場造成較大沖擊，從而確保煤炭的供給裕度和彈性，更好發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)中的兜底保障作用。