2019年國家管網(wǎng)集團成立后，中國天然氣市場格局發(fā)生了根本性變化。三大石油公司管道運輸和天然氣銷售捆綁經(jīng)營模式被打破，管網(wǎng)公平開放和“X+1+X”的競爭性天然氣市場逐步建立。在這種背景下，國家發(fā)改委近日發(fā)布《天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（暫行）》，取代2016年《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》。與2016年兩個試行辦法相比，2021年兩個暫行辦法最主要的變化就是從“一企一價”轉變?yōu)?ldquo;一區(qū)一價”。

為什么要實行“一區(qū)一價”

我國天然氣市場發(fā)展初期，大部分地區(qū)只能由單氣源或者單主體供氣，天然氣管道運輸價格實行的是“一線一價”，價格主管部門為每條天然氣管道核定價格。2016年試行辦法實行“一企一價”，價格主管部門以企業(yè)法人為單位，按照準許成本加合理收益的方法核定每個管道運輸企業(yè)的準許總收入，然后用準許總收入除以總周轉量，確定企業(yè)的管道運價率，適用于該企業(yè)所屬的所有天然氣管道。“一企一價”使得管道運營企業(yè)可以在不同管道之間實現(xiàn)交叉補貼，有利于提高單個管道項目的風險承受能力，鼓勵企業(yè)投資成本較高的新管道建設，促進不同管道運營企業(yè)之間的競爭。理論上來說，企業(yè)規(guī)模越大、運營管道越多，交叉補貼的可能性越大，風險承受能力越強，市場競爭力也就越強。

然而，由于天然氣管道的自然壟斷屬性、運營主體較少、網(wǎng)絡化程度低等原因，管道之間實際上缺乏競爭。出于對不同區(qū)域價格承受能力、特定項目投資核算等方面的考慮，三大石油公司均成立了多個具有獨立法人資格的子公司或財務獨立核算的分公司，甚至一條管道就成立一家獨立的管道公司，“一企一價”實際上與“一線一價”并行存在。在國家管網(wǎng)集團運營之前，全國跨省天然氣管道存在多達19個不同的運價率。同一區(qū)域不同管道的運輸價格不同，不僅增加了管道運輸價格管理難度，而且妨礙天然氣市場公平競爭。很顯然，誰能夠搶得低價的管道運輸服務，誰就可以在天然氣銷售市場獲得巨大的競爭優(yōu)勢。歷史上，美國石油大王洛克菲勒就是依靠運輸成本優(yōu)勢迅速壟斷了整個美國石油市場。

兩個暫行辦法采取分區(qū)定價、按路徑形成價格的方法，以寧夏中衛(wèi)、河北永清、貴州貴陽為主要節(jié)點，將國家管網(wǎng)集團經(jīng)營的管道劃分為西北、東北、西南及中東部4個定價區(qū)域，實行“分區(qū)定價、一區(qū)一價”。同一定價區(qū)域內所有管道企業(yè)都執(zhí)行同樣的管道運價率，有利于建設公平、開放、競爭的天然氣市場，并統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平和價格承受能力的差異。

“一區(qū)一價”如何確定

標桿定價。2019年國家管網(wǎng)集團成立后，原屬三大石油公司的跨省天然氣管道基本上全部納入了國家管網(wǎng)集團。雖然并沒有法律規(guī)定包括三大石油公司在內的其他企業(yè)不可以建設運營跨省天然氣管道，但出于“全國一張網(wǎng)”的考慮，國家管網(wǎng)集團應該是建設跨省天然氣管道的主要力量。因此，與2016年試行辦法不同，兩個暫行辦法明確規(guī)定其適用于確定國家管網(wǎng)集團經(jīng)營的跨省天然氣管道運輸價格，其他市場主體經(jīng)營的跨省天然氣管道按照國家管網(wǎng)集團價格執(zhí)行。今后，國家管網(wǎng)集團的價格就是標桿價格，其他企業(yè)經(jīng)營跨省天然氣管道的，直接執(zhí)行國家管網(wǎng)集團的價格。

分區(qū)定價。兩個暫行辦法仍然沿用了“準許成本加合理收益”定價方式，即先確定管道運營企業(yè)的準許成本、有效資產(chǎn)和準許收益率，計算出準許收益，然后準許成本、準許收益、稅金相加計算出管道運營企業(yè)的準許總收入。但是在“分區(qū)定價、一區(qū)一價”模式下，價格主管部門參考各價區(qū)監(jiān)審期間最末一年的實際收入比例等因素，將準許收入分配至各價區(qū)。兩個暫行辦法還規(guī)定，在各價區(qū)間分配準許收入時，適當考慮管道建設運營成本、未來投資需求和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素。由于管道運價率=準許總收入÷總周轉量，準許總收入越高，管道運價率也就越高。相信準許收入在各價區(qū)之間分配時會比較照顧西北、東北、西南三個價區(qū)，中東部價區(qū)管道資產(chǎn)收益率會高于其他三個價區(qū)，進一步調動企業(yè)在中東部投資建設天然氣管道的積極性，促進管網(wǎng)互聯(lián)互通。

準許收益率動態(tài)調整。兩個暫行辦法沿用了2016年試行辦法中8%準許收益率，但是明確規(guī)定8%并不是一成不變的，將來會根據(jù)國家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素進行動態(tài)調整，體現(xiàn)了天然氣管道運輸價格管理充分適應我國天然氣市場不同階段的發(fā)展需求。

按路徑確定價格。兩個暫行辦法規(guī)定，國家管網(wǎng)集團應當與所有用戶簽訂管道運輸合同，并根據(jù)價格主管部門制定的運價率，以及天然氣入口與出口的路徑和距離，明確管道運輸費用。也就是說，在簽訂合同之前，只有管道運價率是確定的，特定入口與出口之間的運輸價格會因選擇的路徑不同而不同。舉例來說，在甲地與乙地之間有A、B兩條管道，B管道距離較遠，用戶在簽訂合同時需確定通過哪條管道運輸，通過B管道運輸?shù)挠脩粜柚Ц遁^高的管道運輸費。由此，下一步管容分配規(guī)則對于市場參與各方將非常重要。

成本監(jiān)審方面的變化

管道資產(chǎn)折舊年限從30年改為40年。2016年試行辦法把管道運輸企業(yè)固定資產(chǎn)分為四類，即天然氣管道、通用設備及設施、房屋、建筑物和其他，折舊年限分別為30年、12年、30年及按有關財務規(guī)定。兩個暫行辦法進一步細化了管道運輸企業(yè)固定資產(chǎn)分類，明確了各類資產(chǎn)折舊年限及殘值率，其中天然氣管道折舊年限從30年改為40年，辦公用房折舊年限從30年改為50年，其他設備設施折舊年限從12年改為15年到25年不等。延長折舊年限，有利于降低計算準許收入時的準許成本，從而降低管道運價率，釋放改革紅利。

管道棄置、封存費及承擔國家應急保供任務而發(fā)生的儲氣服務費納入定價成本。管道棄置、封存費用并非當期發(fā)生的費用，而是在管道因服役期滿、閑置需要拆除或封存時發(fā)生的費用。這部分費用是否納入定價成本，在2016年試行辦法中沒有明確，在兩個暫行辦法中作為其他費用被明確列入輸氣成本。國家管網(wǎng)集團除提供管道運輸服務，同時也擁有儲氣庫、LNG接收站等資產(chǎn)，提供儲氣服務、LNG接收加工服務。根據(jù)兩個暫行辦法規(guī)定，國家管網(wǎng)集團應當單獨建立賬目，單獨核算管道運輸業(yè)務成本和收入，儲氣服務、LNG接收加工服務成本不得計入管道運輸成本。但是國家管網(wǎng)集團為承擔國家要求的應急保供任務而發(fā)生的儲氣服務費用，最終受益者是全體管道天然氣用戶，因此兩個暫行辦法把這部分費用納入輸氣成本，由全體用戶分擔，更為合理。

（作者系中國石油大學（北京）油氣政策與法律研究中心主任）