來源：《國際經(jīng)濟合作》2016年第12 期，本文受2014 年國家社科基金重大項目"絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)與中國對外開放戰(zhàn)略研究"（課題號：14ZDA076）資助

在推進"一帶一路"建設(shè)過程中基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是優(yōu)先領(lǐng)域，能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通又是一個重要方向。建立多邊能源國際合作機制是構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟帶能源網(wǎng)必不可少的保障。2016年8 月17 日，習(xí)近平主席在推進"一帶一路"建設(shè)工作座談會上強調(diào)，聚焦構(gòu)建互利合作網(wǎng)絡(luò)、新型合作模式、多元合作平臺，扎實推進"一帶一路"建設(shè)。絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制便是新型合作平臺之一。
一、建立絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制的迫切性

（一）應(yīng)對全球能源供需格局的深刻變化

近年來，隨著非常規(guī)油氣勘探開發(fā)技術(shù)的發(fā)展以及石油需求增速放緩，世界油氣供需狀況已明顯改變，由21 世紀初的緊平衡狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)向供需寬松狀態(tài)。預(yù)計至2030 年，從供需兩側(cè)看，世界油氣市場仍將處于供需寬松狀態(tài)。與此同時，非常規(guī)油氣和新能源開發(fā)取得突破性進展，推動了美歐等發(fā)達經(jīng)濟體實施"能源獨立"、"再工業(yè)化"和低碳發(fā)展戰(zhàn)略，從而引發(fā)了世界能源供需格局的深刻變化。

1.多個能源供給中心構(gòu)建了全球新型能源供應(yīng)格局

拉美、非洲及前蘇聯(lián)地區(qū)的石油產(chǎn)量大幅上漲，全球形成多個石油供給中心。而全球天然氣產(chǎn)業(yè)也實現(xiàn)快速發(fā)展。據(jù)BP能源統(tǒng)計，2000-2015年間世界天然氣產(chǎn)量增長了46%。由于頁巖氣技術(shù)的重大突破，2015 年美國天然氣產(chǎn)量達到7673 億方，比2000 年增長38.1%，占全球產(chǎn)量的22%，位居世界榜首。

2.在全球能源消費格局中產(chǎn)油國和發(fā)展中國家成為新的消費中心

中國已成為全球石油消費增長最快的國家。與此同時，全球天然氣消費市場也呈普遍增長態(tài)勢，歐洲、北美、亞太是天然氣消費的主要地區(qū)，BP能源統(tǒng)計資料顯示，2015 年上述三個地區(qū)的天然氣消費量分別占全球的25.9%、28.1和20.1%。

總體來看，全球能源合作格局正由資源主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，油氣消費國在市場中的主動性有所增強。同時，國際石油價格進入新一輪再平衡階段。在低油價背景下，油氣生產(chǎn)國經(jīng)濟發(fā)展受到?jīng)_擊，這將促使資源國進一步擴大開放，降低合作門檻，為包括我國在內(nèi)的外國資本進入這些市場提供更有利的條件，消費國將獲得更多的合作機會。

在這種新的能源國際合作格局中，主要能源生產(chǎn)國對消費市場的爭奪日趨加劇。中國作為全球最大的能源消費國，已成為能源輸出國和過境國激烈爭奪的對象。加強國際能源合作、參與全球能源治理，構(gòu)建由資源供應(yīng)國、過境國及消費國組成的多邊能源國際合作機制，尤其是絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制，便成為我國的必然選擇。

（二）維護國家能源安全保障改革

開放30 多年來，隨著工業(yè)化進程的加快, 我國能源消費量也快速增加。自1990 年迄今，我國能源消費總量約增長了3倍。僅過去10 年間，中國的能源消費量便增長了60%，其中石油消費量幾乎翻了一番，天然氣消費量增長了5 倍， 發(fā)電量則增長了9 倍。2012 年以來，伴隨中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，中國能源消費量增幅逐步放緩。2015 年一次能源消費總量為43億噸標(biāo)準煤，增幅僅為0.9%，為近20 年來的最低水平。但考慮到工業(yè)化進程尚未完成、人均能源消費持續(xù)增長等因素，長期來看,中國的能源需求總量仍將保持增長態(tài)勢。

目前，中國的能源日消費量約占全球的22%。預(yù)計在未來20年，中國對石油的需求量將再次翻番，天然氣消費量有望增加一倍以上。國際機構(gòu)預(yù)測，即便考慮能源使用效率提升等因素，未來20 年中國能源消費總量仍將增長70%以上。在能源消費總量增加的同時， 中國的能源進口量也同步增加。據(jù)統(tǒng)計，2015 年我國原油消費量5.24 億噸，原油凈進口量達3.326 億噸， 同比增長8.1%， 原油的對外依存度高達63.5%。全國的天然氣消費量為1932 億方，進口571 億方，對外依存度接近30%。中國的油氣對外依存度已大幅上升。

近年來，隨國際地緣政治格局以及國際能源市場的變化，一些非傳統(tǒng)能源安全風(fēng)險逐漸上升，如恐怖襲擊、能源投資法律及政策的變化、環(huán)保約束風(fēng)險等，能源安全形勢日益嚴峻。在這種背景下更多地開展國際合作、參與全球能源治理，構(gòu)建多邊能源國際合作機制，可以更好地保護我國能源安全，保障能源資源安全、穩(wěn)定、充足的供給。
二、建立絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制面臨的機遇

（一）絲綢之路經(jīng)濟帶所涵蓋區(qū)域能源資源豐富，合作潛力較大

絲綢之路經(jīng)濟帶沿線區(qū)域是世界常規(guī)油氣儲量的富集區(qū)。2014 年該區(qū)域的石油、天然氣剩余探明儲量分布為1315 億噸、142 萬億方，占世界的54%和71%。同年，石油、天然氣產(chǎn)量分別為19.9 億噸和1.48 萬億方。2014年該區(qū)域內(nèi)的石油、天然氣消費量分別為10.3 億噸、1.14 萬億方。"一帶一路"油氣出口量約占全球70%左右，消費量僅占全球的25%左右。若考慮中國的因素，則消費量占全球的38.3%，因而該區(qū)域成為油氣凈出口地區(qū)。

2015 年，我國從"一帶一路"地區(qū)進口原油超過2.1 億噸，占進口總量的62.5%。在我國石油前十大進口來源國中，7個國家位于"一帶一路"上，即沙特、俄羅斯、伊拉克、阿曼、伊朗、科威特和阿聯(lián)酋。2015年，我國自"一帶一路"國家，即土庫曼斯坦、卡塔爾、馬來西亞、印尼、緬甸和烏茲別克斯坦進口的天然氣超過400 億方，占我國天然氣總進口量的68.5%左右。在未來較長時期內(nèi)，"一帶一路"國家仍然扮演者"資源輸出國"的角色，而我國將成為"一帶一路"最大的油氣輸入國?？傊?，"一帶一路"沿線國家，尤其絲綢之路經(jīng)濟帶所涵蓋區(qū)域，在我國的國際能源合作中占據(jù)重要地位，是我國油氣進口、油氣戰(zhàn)略通道的重要資源保障區(qū)。

（二）我與絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家已奠定國際能源合作基礎(chǔ)

改革開放以來，我國積極推動國際能源合作，擴大國際能源貿(mào)易、推動能源企業(yè)海外直接投資和跨國經(jīng)營、參加國際能源戰(zhàn)略對話等，已取得顯著成效。目前我國企業(yè)開展國際合作的領(lǐng)域已從最初的石油和天然氣逐步拓展到天然氣、石油、煤炭、電力、風(fēng)能、生物燃料、節(jié)能、能源科技裝備等多個領(lǐng)域，合作內(nèi)容不斷豐富，合作領(lǐng)域不斷擴大，合作主體日益多元化。

歷經(jīng)20 多年的發(fā)展，目前我與絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家已建立了穩(wěn)定的油氣合作基礎(chǔ)，能源合作也成為絲綢之路經(jīng)濟帶沿線各國共同利益的重要契合點。截至2014 年底， 中國石油企業(yè)在"一帶一路"沿線，尤其絲綢之路經(jīng)濟帶上，25個國家中開展了90余個油氣合作項目， 建成聯(lián)通中亞和俄羅斯、緬甸到中國的5 條跨國油氣管線， 累計投資超過660 億美元， 極大地促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，形成了有效的合作模式。

絲綢之路經(jīng)濟帶涉及地理范圍廣，覆蓋國家多，包括能源富集國、過境國和能源消費國。沿線國家間能源合作相互依賴性強，能源供求多元化格局逐步形成。在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)過程中，我國與沿線國家在能源領(lǐng)域利益契合度高、開展長期穩(wěn)定合作的愿望強烈且條件成熟。在當(dāng)前的國際秩序和能源市場環(huán)境中，推進絲綢之路經(jīng)濟帶國際能源合作，促進能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，正面臨難得的戰(zhàn)略機遇。
三、建立絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制面對的挑戰(zhàn)

（一）地緣政治風(fēng)險不容忽視

我國成為全球最大石油進口國后， 自身所面臨的國際地緣政治挑戰(zhàn)也日益增多。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，截至2014 年末，我國資源類行業(yè)的對外直接投資存量為1387億美元左右。未來如何維護我國的海外能源投資利益，是中國構(gòu)建新型國際關(guān)系的重要考量，建立絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制將對此產(chǎn)生直接影響。

（二）關(guān)注各方立場尋求利益契合點

在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)過程中圍繞能源合作展開的大國博弈日趨激烈。沿線國家能源資源的不均衡導(dǎo)致能源戰(zhàn)略各不相同，各國能源政策也在不斷調(diào)整。各國從自身利益出發(fā)調(diào)整其能源政策，將對中國與其開展能源合作產(chǎn)生一定影響。如，能否在上海合作組織框架下建立多邊能源國際合作機制， 將取決于中俄兩大引擎能否協(xié)同推動其他國家參與這一進程。

（三）中方參與國際能源合作協(xié)調(diào)能力有待提升

隨著與絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家能源合作的深化， 中方開展的合作項目， 尤其是油氣管道項目因過境國家多可能引發(fā)地緣戰(zhàn)略格局的變化，中方需要有效協(xié)調(diào)不同國家之間的利益，化解矛盾，推進合作。中國-中亞天然氣管道（ABCD 四條線） 是我國與中亞國家開展多邊能源合作的重要項目，在與資源國、過境國協(xié)商管道建設(shè)和運營過程中，中方需以能源外交統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，求同存異、平衡利益，以保障管線的安全平穩(wěn)運行和我國油氣的長期穩(wěn)定供應(yīng)。

總體來看， 我國的國際能源合作仍處于起步階段， 未來將進入快速拓展期。目前盡管我國開展的國際能源合作范圍廣泛，內(nèi)容豐富，但合作深度有待加強。與此同時，我國參與國際能源合作主要體現(xiàn)在雙邊層面， 多邊能源合作相對薄弱。雖然1984 年我國已加入國際原子能機構(gòu)（IAEA），成為國際能源組織的積極參與者，但參與方式相對被動、不夠活躍、影響力較弱。盡管我國兼有能源生產(chǎn)、消費和進口國三重身份，但仍未獲得國際能源署（IEA）、《國際能源憲章（ECT）》等國際能源組織的正式成員資格。在推進"一帶一路"建設(shè)背景下我國有必要深度參與國際能源組織、推動國際能源合作，一方面促進維護全球能源供給穩(wěn)定， 另一方面進一步拓展海外能源市場， 同時也可樹立我負責(zé)任大國的形象。
四、構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制的路徑選擇

未來我國的能源核心利益或能源安全保障將主要體現(xiàn)在保證能源供應(yīng)充足、價格平穩(wěn)可接受、能源貿(mào)易自由、投資安全等目標(biāo)。為此，在全球能源格局深度調(diào)整的背景下， 需要構(gòu)建從資源供應(yīng)國經(jīng)過境國到消費國的能源無障礙輸送網(wǎng)絡(luò)體系， 形成多邊能源國際合作機制， 保障我國的海外能源投資安全， 保障能源資源的安全、穩(wěn)定、充足供給。建立絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作協(xié)調(diào)機制可從以下三條不同路徑加以推進。

（一）利用現(xiàn)有區(qū)域能源合作組織構(gòu)建多邊能源國際合作機制

目前可考慮在上海合作組織框架下建立能源國際合作協(xié)調(diào)機制， 激活上海合作組織能源俱樂部。上海合作組織成員國（中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦）、觀察員國（巴基斯坦、印度、伊朗、阿富汗、蒙古、白俄羅斯）、對話伙伴（斯里蘭卡、土耳其、阿塞拜疆、亞美尼亞、柬埔寨和尼泊爾）涵蓋地區(qū)重要的能源生產(chǎn)國、過境國和消費國，能源互補條件性強。迄今，各國間簽署了多項能源合作的政府間協(xié)定或意向書， 一些能源項目已在實施中。

近年來， 上海合作組織成員國及觀察員國之間的能源合作步伐不斷加快。2006 年，俄羅斯總統(tǒng)普京提出了建立"能源俱樂部"的倡議，得到多數(shù)成員國的贊同，但因各國能源戰(zhàn)略利益的差異，"能源俱樂部"推進并不順利，截至目前尚未正式運轉(zhuǎn)。上海合作組織框架下的能源合作具有明顯地緣政治優(yōu)勢。能源合作可以加強各國能源領(lǐng)域相互協(xié)作， 在本地區(qū)建立起穩(wěn)定可靠的能源供應(yīng)體系，保障地區(qū)能源安全。2013年9 月， 上海合作組織成員國元首理事會第十三次會議在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克市舉行，中國國家主席習(xí)近平發(fā)表《發(fā)揚上海精神，促進共同發(fā)展》，再次提議成立能源俱樂部，以擴大成員國在能源戰(zhàn)略、能源政策和能源安全問題上的交流， 深化能源技術(shù)合作，培養(yǎng)能源專業(yè)人才。

（二） 通過參與多邊能源國際合作組織引入已有的多邊能源協(xié)調(diào)機制

可考慮通過接受《國際能源憲章》條約的方式引入多邊能源國際協(xié)調(diào)機制。1998 年生效的《國際能源憲章》條約是國際能源領(lǐng)域第一個，也是惟一一個具有國際法約束力的多邊合作條約。其核心內(nèi)容涉及能源投資保護、能源貿(mào)易、過境運輸和能源效率。該條約規(guī)定，各國在開展與能源有關(guān)的商業(yè)活動時，應(yīng)遵循以下原則，即對外國投資給予法律保護； 在能源物資及相關(guān)設(shè)備的貿(mào)易中遵循關(guān)貿(mào)總協(xié)定/ 世界貿(mào)易組織準則；保障能源及能源產(chǎn)品的安全運輸；通過協(xié)商、專家委員會調(diào)解以及國際仲裁等形式解決爭端；最大限度地降低能源污染，鼓勵提高能源效率。目前歐亞大陸的54個國家和地區(qū)已簽署了該條約。中國于2001 年成為《國際能源憲章》的受邀觀察員國。2015 年5 月，中國簽署了新的《國際能源憲章宣言》， 并成為簽約觀察員國，在參與國際能源治理道路上邁出新的一步。

絲綢之路經(jīng)濟帶沿線的多數(shù)歐亞國家是《國際能源憲章》條約的簽約國，如中亞五國、阿塞拜疆等。目前中國尚在論證加入《國際能源憲章》條約的可行性。若從保護海外能源投資、保障能源過境運輸自由、爭端解決機制的角度考慮，加入該條約具有一定的現(xiàn)實性和必要性。在目前尚未成為《國際能源憲章》條約簽約國的情況下，我國無法利用該多邊條約的規(guī)則和機制，尤其是在出現(xiàn)投資爭端、過境中斷的情形下，難以維護自身利益，這也將加大合作難度。

（三） 推動建立由我國主導(dǎo)的絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制

建立絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制是推動絲綢之路經(jīng)濟帶能源合作的長遠目標(biāo)。盡管目前我國尚缺乏改變?nèi)蚰茉窗踩?guī)則和秩序的政治能力，但著眼于長遠發(fā)展，建立類似機制勢在必行。該機制的建立，將顯著增強我國在全球能源治理方面的話語權(quán)， 成為絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的具體舉措和亮點。

絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制在具體規(guī)則制訂方面，可以借鑒和參考《國際能源憲章》條約的相關(guān)條款和內(nèi)容。區(qū)域合作機制通常包括四大部分，即目標(biāo)機制、動力機制、運行機制和協(xié)調(diào)機制。該機制的主要功能將體現(xiàn)在交流、溝通、調(diào)解和仲裁區(qū)域能源合作中所出現(xiàn)的問題。在此基礎(chǔ)上可進一步探討建立區(qū)域統(tǒng)一的能源市場機制、區(qū)域能源合作利益共享與互助機制等，這也符合"一帶一路"關(guān)于"共建、共享、共贏、共榮"的合作理念。該機制的優(yōu)點是可以結(jié)合中方的需要，確定符合我國利益的機制運作規(guī)則、貿(mào)易規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準體系等，同時可在資源出口國、過境國和消費國之間建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。難點在于需要與絲綢之路經(jīng)濟帶沿線各國開展磋商，協(xié)調(diào)各方利益，尋求各方利益的平衡點。在推進步驟上，首先，可嘗試與能源合作關(guān)系緊密的中亞國家建立多邊能源國際合作機制， 保持這一機制的開放性，其次，根據(jù)各國的意愿再逐步吸納絲綢之路經(jīng)濟帶沿線其他國家參與進來。

在上述多邊能源國際合作機制中，建立上海合作組織多邊能源國際合作機制及絲綢之路經(jīng)濟帶多邊能源國際合作機制可保障我國能源安全的需要，是以我為主的合作模式，充分體現(xiàn)我國參與全球能源治理的積極性和主動性。通過建立良好的區(qū)域合作機制，在很大程度上可以減緩區(qū)域內(nèi)的能源利益沖突，有利于保障各國所關(guān)注的油氣供應(yīng)安全和能源市場安全。

綜上所述，在"一帶一路"建設(shè)過程中，中方應(yīng)加強政策溝通，本著"相互尊重，平等互利"、"立足當(dāng)前、放眼長遠"的原則積極構(gòu)建能源輸送互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，建立多邊能源國際合作協(xié)調(diào)機制，以避免沿線各國能源政策變化帶來的不利影響外，同時促進能源生產(chǎn)國、過境國、消費國之間的協(xié)商溝通，形成能源利益共贏與合作的新局面。