鋼鐵煤炭等行業(yè)產(chǎn)能過剩是當(dāng)前困擾我國經(jīng)濟(jì)的突出矛盾，在解決這一問題時需要看到，供給過剩與需求不足是一個問題的兩個方面。中央在部署供給側(cè)改革任務(wù)時強(qiáng)調(diào)，在適度擴(kuò)大總需求的同時，突出抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?；猱a(chǎn)能過剩似有必要探索從供給和需求兩側(cè)發(fā)力尋找解決途徑。

供給側(cè)分析

鋼鐵煤炭都是國有經(jīng)濟(jì)比重較高的行業(yè)。近年來，國有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模增長較快，但體現(xiàn)為國有資本預(yù)算的上繳利潤總量變化不大。主要原因是，有關(guān)部門對國企評判的標(biāo)準(zhǔn)偏重資產(chǎn)規(guī)模，資產(chǎn)排名靠后的企業(yè)容易被兼并重組。因此國企大都愿意將收入用于投資，而不是上繳財政。按照規(guī)定，國企投資方向原則上不能偏離主營業(yè)務(wù)，鋼鐵煤炭企業(yè)只能再投鋼鐵煤炭，于是加劇了這些領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩。

中央與地方按投資規(guī)模劃分項目審批權(quán)限的做法，是鋼鐵煤炭產(chǎn)能過快增長的另一原因。我國鋼鐵產(chǎn)能3億噸時就開始控制規(guī)模，有關(guān)部門很少批準(zhǔn)新項目，但這并沒有阻止產(chǎn)能擴(kuò)張。其內(nèi)在機(jī)理是，國家不批準(zhǔn)大項目，土地、銀行貸款等一系列配套就很難落實，各地只能根據(jù)現(xiàn)有條件上馬規(guī)模小一些的項目。在經(jīng)濟(jì)快速增長的情況下，這些企業(yè)效益尚可，一旦經(jīng)濟(jì)增速放緩，成本壓力就會明顯增加甚至出現(xiàn)虧損，從全行業(yè)看就表現(xiàn)為產(chǎn)能過剩。

必須指出的是，我國以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收體制，是地方政府發(fā)展鋼鐵煤炭的內(nèi)在動力。鋼鐵煤炭企業(yè)往往是地方政府重要的稅收來源，看上去企業(yè)經(jīng)營虧損，但給地方政府的稅收不會少交繳。只要企業(yè)資金鏈不斷就有可能存續(xù)到市場好轉(zhuǎn)的那一天，這樣未來的稅源就能有保證。地方政府普遍事權(quán)多、財權(quán)小、財力薄弱，很難下決心出清產(chǎn)能、消滅僵尸企業(yè)。如果以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收制度不變，地方政府發(fā)展重化工業(yè)的動力就不會消失。

需求側(cè)分析

目前，我國對鋼鐵煤炭仍有大量的有效需求。在鋼鐵方面，我國鋼鐵消費水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建筑、地下管廊建設(shè)等仍需要消耗很多的鋼鐵。我國經(jīng)濟(jì)長期向好局面沒有改變，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要大量鋼鐵產(chǎn)品。從技術(shù)水平上看，我國的鋼鐵行業(yè)的過剩產(chǎn)能不都是落后產(chǎn)能，新建項目仍有較強(qiáng)市場競爭力。

在煤炭方面，我國電力結(jié)構(gòu)以燃煤火電為主，電煤過剩很大程度上是電價調(diào)整滯后制約了電力需求。近6年來，在電煤價格跌幅超過一半的情況下，上網(wǎng)電價和銷售電價仍基本保持煤價高點時的水平，廣大工商企業(yè)沒有因為電煤價格下跌相應(yīng)降低用電成本。如果銷售電價下降，將促進(jìn)電力消費增長，進(jìn)而帶動火電發(fā)電量提高，從而擴(kuò)大電煤需求。

擴(kuò)大需求是化解產(chǎn)能過剩的重要手段，這方面光伏產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗值得借鑒。2011年，隨著美歐發(fā)起“雙反”，我國光伏組件在國際市場的份額大幅萎縮，光伏產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。為了應(yīng)對這一局面，國家出臺了支持國內(nèi)開發(fā)光伏發(fā)電的政策。具體措施包括，利用可再生能源附加基金、“金太陽工程”和“屋頂光伏計劃”的資金，專項補(bǔ)貼光伏發(fā)電；補(bǔ)貼方式從補(bǔ)貼裝機(jī)改為補(bǔ)貼發(fā)電量，從補(bǔ)貼發(fā)電端改為補(bǔ)貼用戶端，放大帶動效應(yīng)；通過招標(biāo)降低光伏補(bǔ)貼成本。2013年，通過總理外交，打掉了歐盟“雙反”，中國光伏重返歐洲市場。不僅保住了國內(nèi)國際兩個市場，而且充分利用了過剩產(chǎn)能，使我國光伏產(chǎn)業(yè)在世界上保持了領(lǐng)先地位。

解決思路

化解鋼鐵煤炭產(chǎn)能過剩，需要供給和需求兩端發(fā)力。一方面要在供給側(cè)去產(chǎn)能的同時深化改革，搞好生產(chǎn)與消費的銜接；另一方面要擴(kuò)大國內(nèi)有效需求。

一是提高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大鋼鐵消費。我國應(yīng)大幅提高建筑鋼結(jié)構(gòu)應(yīng)用比例，推進(jìn)鋼材在汽車、機(jī)械裝備、電力、船舶等領(lǐng)域擴(kuò)大應(yīng)用和升級。有關(guān)部門可以考慮提高建筑交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如延長建筑使用壽命，要求新建橋梁要以鋼結(jié)構(gòu)為主等。在審核擴(kuò)大內(nèi)需的投資項目時，也要對新建項目使用鋼材的數(shù)量、質(zhì)量，以及項目壽期等提出要求，從而擴(kuò)大鋼鐵需求。

二是調(diào)整電價，帶動電煤消費。全面下調(diào)上網(wǎng)電價和工商業(yè)電價，將各類電價調(diào)整到與歷史煤價相當(dāng)?shù)碾妰r水平。與此同時，大幅度擴(kuò)大電力直接交易比重，提前完成輸配電價改革，電網(wǎng)企業(yè)加快退出購電和售電主體地位。通過這些市場化改革手段，使電煤、發(fā)電、售電這一產(chǎn)業(yè)鏈完全實現(xiàn)市場化定價，電力需求增長將會在很大程度上消化電煤過剩產(chǎn)能。

三是加快煤炭電力企業(yè)改革和行業(yè)改革。以煤炭、電力行業(yè)為突破口，改革國有資產(chǎn)監(jiān)管方式。將這些企業(yè)上繳國有資本預(yù)算多少，作為考核企業(yè)的主要內(nèi)容；允許和鼓勵煤炭鋼鐵國企出售資產(chǎn)，從事其它更有效益的行業(yè)，而不是在本行業(yè)繼續(xù)擴(kuò)張產(chǎn)能。在鋼鐵煤炭領(lǐng)域弱化按規(guī)模審批，鼓勵以先進(jìn)生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力，進(jìn)而推動企業(yè)的兼并重組。加快推進(jìn)既定的財稅體制改革，弱化地方大規(guī)模從鋼鐵煤炭過剩產(chǎn)能中增收的動力。