美國地方政府在建設(shè)供水、供電、排污、道路、港口等具有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施時，為了吸引社會資本參與，廣泛采用了PPP（公私合營）模式。在訪問紐約市、馬里蘭州、加州洛杉磯縣等地方政府部門中了解到，美國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與目前我國的很多做法十分相似。我國推進(jìn)PPP項目中還存在一些等待觀望的情況。為了調(diào)動參與各方的積極性，亟需在項目公開透明、合同履約、組織管理模式，以及定價機(jī)制與合理分擔(dān)風(fēng)險等方面出臺更有針對性的措施。建議政府各相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變職能，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。

一、從政府依賴模式向PPP模式的轉(zhuǎn)變

美國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，主要是依賴政府財政資金，發(fā)債融資的壓力很大。存在的主要弊端：一是各級政府發(fā)債受經(jīng)濟(jì)周期影響較大。每遇經(jīng)濟(jì)下行周期，往往使地方政府赤字大增，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與運(yùn)營資金出現(xiàn)困難。二是地方財政負(fù)擔(dān)過重。美國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速往往高于財政收入增速。不斷增加的基礎(chǔ)設(shè)施存量，需要更多的管理和維護(hù)費(fèi)用，而大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是免費(fèi)或低收費(fèi)供應(yīng)，需要政府提供補(bǔ)貼，使財政負(fù)擔(dān)難以為繼。三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和管理效率低下。在傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的模式下，缺乏競爭機(jī)制、激勵機(jī)制和約束機(jī)制，導(dǎo)致投資浪費(fèi)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等問題。

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引進(jìn)私人資本和私營部門的做法，最早起源于英國。上世紀(jì)70年代末80年代初，美國政府為了緩解財政壓力、彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，引入并推廣PPP模式。政府通過項目未來運(yùn)營收入和適當(dāng)補(bǔ)貼，“撬動”私人資本參與項目“全生命周期”，減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營的效率。

通過采用PPP模式，私人資本已成為美國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，參與的領(lǐng)域包括：收費(fèi)公路、鐵路、地鐵、港口、機(jī)場、電廠、水利、學(xué)校建筑、醫(yī)院、污水和垃圾處理等。例如，馬里蘭州喬治王子郡水利設(shè)施30-40%的建設(shè)資金、污水處理設(shè)施近80%的建設(shè)資金來自私營部門。

二、PPP模式的理念與制度優(yōu)勢

PPP模式的形成和發(fā)展，改變了公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營主要由公共財政承擔(dān)的觀念，突破了傳統(tǒng)的政府與私人部門的分工邊界，構(gòu)建了公共產(chǎn)品新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

第一，引入社會資本緩解地方政府債務(wù)壓力。引入PPP模式后，地方政府以較少的資金引導(dǎo)，撬動了大規(guī)模的社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，置換和替代政府債務(wù)，減少了政府補(bǔ)助支出。這既有效抑制了政府債務(wù)規(guī)模過度擴(kuò)張，又在很大程度上解決了城市建設(shè)的資金來源問題。采用PPP模式的項目，地方財政部門要采用公開招標(biāo)等競爭性方式，做到政府財政支出公開透明，也有助于公眾監(jiān)督政府負(fù)債。

第二，對項目實行全生命周期管理。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期與運(yùn)營期是兩套班子，由于管建設(shè)的不管運(yùn)營，管運(yùn)營的不負(fù)責(zé)建設(shè)，在投入階段往往難以控制質(zhì)量和成本，造成長期運(yùn)營負(fù)擔(dān)過重。為了解決這個問題，美國PPP項目都建立了規(guī)范的特別目的機(jī)構(gòu)（SpecialPurposeVehicle，簡稱SPV）。這一機(jī)構(gòu)為非營利性質(zhì)，既有傳統(tǒng)的融資平臺功能，也有協(xié)調(diào)監(jiān)督職能。其構(gòu)成比較靈活，一般覆蓋了投資方、金融機(jī)構(gòu)和政府部門。政府部門中既有出資的財政部門，也包括其他相關(guān)職能部門。比如，美國有些機(jī)場項目的SPV，除投資方外，地方政府的交通管理部門在不出資的情況下也參與其中，這樣在項目融資、建設(shè)、運(yùn)營的各個階段由一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，確保項目全生命周期各個環(huán)節(jié)有效銜接。

第三，形成政府與社會資本間公平對等的合作關(guān)系。PPP模式體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)下的契約精神。PPP模式下，美國政府與社會資本是在平等協(xié)商、依法合規(guī)、誠信互惠的基礎(chǔ)上達(dá)成合作關(guān)系，而不是利用管理優(yōu)勢獲取強(qiáng)勢談判地位，擠壓私營方的合理收益。

第四，保證項目建設(shè)與運(yùn)營的可持續(xù)性。為了保證PPP項目對私人資本的吸引力，美國地方政府建立并完善了定價與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。企業(yè)可以自主定價，確保私營部門獲得合理回報；風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)，即政府承擔(dān)政策、法律變更等風(fēng)險，私人部門承擔(dān)項目融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)等風(fēng)險，避免了政府為吸引社會資本而承擔(dān)過多風(fēng)險，或?qū)⑦^多的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給私營部門。

第五，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目運(yùn)營效率。美國地方政府對于擬采用PPP模式的項目，要與傳統(tǒng)投融資模式進(jìn)行比對。遵循“物有所值”原則，不是簡單地追求采購價格最低，而是更多關(guān)注成本、質(zhì)量、風(fēng)險、效益等因素。如果增加的成本能夠帶來更高的效率或質(zhì)量，則采用PPP模式。把政府的政策意圖、社會目標(biāo)和私人部門的運(yùn)營效率相結(jié)合，實現(xiàn)了“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的質(zhì)量水平、績效水平、管理水平得到明顯提升，也提高了社會資本的回報。

三、啟示與借鑒

考慮到我國目前基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與美國傳統(tǒng)模式類似，遇到的問題也相近，在很多地方可以借鑒美國的做法。

一是擴(kuò)大PPP模式運(yùn)用領(lǐng)域。今年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（42號文），在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等16個公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式。建議擴(kuò)大PPP模式運(yùn)用領(lǐng)域，將營利性與非營利性政府公共投資項目都涵蓋在內(nèi)，通過不同的制度設(shè)計予以實施。營利性項目通過自身現(xiàn)金流滿足投資回報；非盈利性項目通過政府提供的專項資金補(bǔ)貼、安排稅收返還等措施覆蓋成本。

二是改革基礎(chǔ)設(shè)施項目實施的組織模式。我國很多地方的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，仍由地方政府派出工程建設(shè)指揮部，由政府官員統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。存在的主要問題：（1）指揮部不是正規(guī)注冊的法人實體，缺乏明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。指揮部擁有投資建設(shè)管理權(quán)，卻不承擔(dān)決策風(fēng)險。（2）僅代表政府，過于強(qiáng)調(diào)行政管理與指揮職能，欠缺各投資主體間的平等協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能。（3）指揮部是一個臨時機(jī)構(gòu)，隨項目建設(shè)期結(jié)束而解散，工程質(zhì)量無法追訴、管理成本無賬可查，并造成項目建設(shè)期與運(yùn)營期的脫節(jié)。工程建設(shè)指揮部的管理模式是造成很多項目“預(yù)算超概算、決算超預(yù)算”、管理水平不高、財政壓力增大的主要原因之一。

建議今后在PPP項目中，不再設(shè)立各類工程建設(shè)指揮部，而是正式注冊成立一個非營利性SPV，在PPP項目融資、建設(shè)、運(yùn)營的全周期內(nèi)，通過協(xié)調(diào)、監(jiān)督機(jī)制，保障各投資主體、政府各相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，使項目建設(shè)預(yù)算控制在合理范圍內(nèi)。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。

三是推動PPP項目公開透明。我國采用PPP模式吸引社會資本時，并未嚴(yán)格按照公開招標(biāo)的競爭性方式，導(dǎo)致目前社會投資方多為國有企業(yè)，民營資本難以介入。建議強(qiáng)化基于互聯(lián)網(wǎng)的政府公開招標(biāo)，確保競爭機(jī)制發(fā)揮作用，通過“選擇做合適的人做最合適的事”，保證政府、社會資本、大眾利益的最大化。

四是加強(qiáng)PPP模式合同履約管理。我國PPP項目中，政府往往利用管理優(yōu)勢，擅用行政權(quán)力進(jìn)行干預(yù)與修改。例如北京地鐵四號線，政府未經(jīng)董事會同意，單方面延長線路、增加站點(diǎn)，使社會資本利益受損。建議由政府職能部門和司法部門共同組成的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對PPP合同簽訂、執(zhí)行的監(jiān)督管理與違約責(zé)任追究，確保政府與社會資本處于契約同等地位，行為受法律嚴(yán)格約束。如需要修改合約內(nèi)容，必須經(jīng)過協(xié)商、仲裁、訴訟等方式達(dá)成一致意見后方可進(jìn)行，這樣才能減少社會資本的后顧之憂。

五是提高選擇PPP項目的專業(yè)水平。PPP項目的形式靈活多樣，而且有一定的門檻。美國遵循“物有所值”原則，在選擇項目時要依賴一批高度市場化的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估分析。建議我國推進(jìn)PPP模式時，重點(diǎn)選擇收益穩(wěn)定、投資規(guī)模較大、合同期限較長、技術(shù)較為成熟的項目進(jìn)行試點(diǎn)，防止一哄而上。充分發(fā)揮規(guī)劃、財務(wù)、技術(shù)等市場化機(jī)構(gòu)的作用，全面評估，慎重選擇。

（作者：范必、翟俊武、薛志敏、余從鳳、杜帥、趙全厚、黃林芝、莫萬貴）