2021年是我國"碳達峰碳中和"工作（以下簡稱"雙碳"工作）的"政策制定年"。這一年里，"雙碳"工作頂層設計不斷完善，1+N政策體系不斷完備，各領域努力方向不斷明確。作為我國"雙碳"工作主戰(zhàn)場的能源領域，也緊緊圍繞構建清潔低碳安全高效現(xiàn)代能源體系制定政策、細化措施。2022年3月，國家發(fā)展改革委、國家能源局正式發(fā)布《"十四五"現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），從加快推動能源綠色低碳轉型、優(yōu)化能源發(fā)展布局等方面提出重點方向（詳見先思錄《解析<"十四五"現(xiàn)代能源體系規(guī)劃>》）。

"雙碳"目標背景下，加快發(fā)展以風電和光伏發(fā)電為代表的新能源已成為我國能源清潔低碳轉型主線和社會共識，但在如何發(fā)展新能源上還有一定認識差異。本系列梳理了2021年以來與新能源發(fā)展緊密相關的主要政策，并從發(fā)展模式、能源消費、市場化發(fā)展、運行保障、價格與金融等維度提煉政策要點，探究我國新能源發(fā)展方向及趨勢等問題。

1、構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，在安全可靠基礎上開展新能源對傳統(tǒng)能源的替代

2021年3月，中央財經(jīng)委員會第九次會議提出，構建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動，深化電力體制改革，構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

2021年3月，《經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》正式發(fā)布，明確提出，加快發(fā)展非化石能源，堅持集中式和分布式并舉，大力提升風電、光伏發(fā)電規(guī)模，加快發(fā)展東中部分布式能源，……，非化石能源占能源消費總量比重提高到20%左右等任務。

2021年10月，中央政府先后印發(fā)《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》，提出：優(yōu)先推動風能、太陽能就地就近開發(fā)利用；構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，提高電網(wǎng)對高比例可再生能源的消納和調控能力；堅持先立后破，以保障國家能源安全和經(jīng)濟發(fā)展為底線，爭取時間實現(xiàn)新能源的逐漸替代；全面推進風電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質量發(fā)展，堅持集中式與分布式并舉，加快建設風電和光伏發(fā)電基地。加快智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級和特色應用，創(chuàng)新"光伏+"模式，推進光伏發(fā)電多元布局?！?030年前碳達峰行動方案》提出，到2025年、2030年，非化石能源消費比重分別達到20%左右、25%左右，單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放分別比2020年下降18%和65%以上。

2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出：傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上；增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合等。

2、建立最低消納責任權重規(guī)模引導機制，加快風光發(fā)電基地與分布式光伏的規(guī)?；l(fā)展

（1）風電光伏發(fā)電開發(fā)建設管理機制發(fā)生重大變化

2021年5月，國家能源局出臺《關于2021年風電、光伏發(fā)電開發(fā)建設有關事項的通知》，提出：一是強化可再生能源電力消納責任權重引導機制，引導各?。▍^(qū)、市）確定本地完成非水電可再生能源電力最低消納責任權重所必需的年度新增風電、光伏發(fā)電項目并網(wǎng)規(guī)模和新增核準（備案）規(guī)模。二是建立保障性并網(wǎng)、市場化并網(wǎng)等并網(wǎng)多元保障機制。三是穩(wěn)步推進戶用光伏項目建設。在確保安全前提下，鼓勵有條件的戶用光伏項目配備儲能。戶用光伏發(fā)電項目由電網(wǎng)企業(yè)保障并網(wǎng)消納等。

（2）開展整縣屋頂分布式光伏發(fā)電規(guī)?；_發(fā)

2021年6月，國家能源局綜合司印發(fā)《關于報送整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》，啟動整縣分布式光伏試點申報，并規(guī)定2023年底之前試點地各類屋頂可安裝光伏發(fā)電要達到的最低比例（黨政機關建筑屋頂為50%；學校、醫(yī)院等公共建筑為40%；工商業(yè)廠房屋頂為30%；農(nóng)村居民屋頂為20%）。

2021年9月，國家能源局綜合司印發(fā)《關于公布整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點名單的通知》，共有676個縣（市、區(qū)）被納入整縣屋頂分布式光伏開發(fā)試點。

（3）啟動沙漠戈壁荒漠地區(qū)風光發(fā)電基地建設

2021年11月，國家發(fā)展改革委 國家能源局印發(fā)《第一批以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風電光伏基地建設項目清單》，涉及19省份，規(guī)?？傆?705萬千瓦。

2021年12月，國家能源局印發(fā)《關于組織擬納入國家第二批以沙漠，戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風電光伏基地項目的通知》，規(guī)定申報項目應滿足"四個要素"：一是不涉及生態(tài)紅線；二是依托外送通道消納的項目應基于在運、在建，或已核準輸電通道，配套風電光伏裝機規(guī)模與通道輸電能力相匹配，并落實消納市場；三是就近就網(wǎng)就負荷消納的項目應在并網(wǎng)后能夠實現(xiàn)高效利用；四是配套煤電靈活性改造、水電、抽水蓄能、新型儲能等調峰措施，與基地項目同步實施。

2022年2月26日，國家能源局印發(fā)《以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風電光伏基地規(guī)劃布局方案》，提出到2030年，重點在三北地區(qū)規(guī)劃建設風光基地總裝機約4.55億千瓦，其中，"十四五"和"十五五"時期分別約2億、2.55億千瓦。

2022年3月，政府工作報告提出：推進大型風光電基地及其配套調節(jié)性電源規(guī)劃建設，提升電網(wǎng)對可再生能源發(fā)電的消納能力。

（4）因地制宜推進各地新能源發(fā)電協(xié)調發(fā)展

2021年12月，國家能源局公布2022年能源工作重點任務，包括：推進東中南部地區(qū)風電光伏就近開發(fā)消納，積極推動海上風電集群化開發(fā)和"三北"地區(qū)風電光伏基地化開發(fā)，抓好沙漠、戈壁、荒漠風電光伏基地建設，啟動實施"千鄉(xiāng)萬村馭風行動""千家萬戶沐光行動"等。

2022年2月，國家發(fā)展改革委等部委印發(fā)《關于印發(fā)促進工業(yè)經(jīng)濟平穩(wěn)增長的若干政策的通知》，強調實施好沙漠戈壁荒漠地區(qū)大型風電光伏基地建設，鼓勵中東部地區(qū)發(fā)展分布式光伏，推進廣東、福建、浙江、江蘇、山東等海上風電發(fā)展。

3、重視新能源一體化應用場景和多能互補一體化開發(fā)利用，創(chuàng)新可再生能源發(fā)展模式

2022年2月，國家發(fā)展改革委 國家能源局印發(fā)《關于推進電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），從存量與增量項目、電力流與電源結構等多維度，對新能源規(guī)?；_發(fā)利用提出新方向、新要求。

（1）負荷側，推進三類源網(wǎng)荷儲一體化場景，增加綠色能源消納

《指導意見》提出區(qū)域（省）級、市（縣）級和園區(qū)（居民區(qū)）三類源網(wǎng)荷儲一體化發(fā)展場景。在園區(qū)（居民區(qū)）場景，在城市商業(yè)區(qū)、綜合體、居民區(qū)，依托光伏發(fā)電、并網(wǎng)型微電網(wǎng)和充電基礎設施等，開展分布式發(fā)電與電動汽車（用戶儲能）靈活充放電相結合的園區(qū)（居民區(qū)）級源網(wǎng)荷儲一體化建設。在工業(yè)負荷大、新能源條件好的地區(qū)，支持分布式電源開發(fā)建設和就近接入消納，結合增量配電網(wǎng)等工作，開展源網(wǎng)荷儲一體化綠色供電園區(qū)建設。

（2）電源側，按照存增量不同要求，推進新能源優(yōu)先的多能互補一體化模式

優(yōu)先發(fā)展新能源，積極實施存量"風光水火儲一體化"提升，穩(wěn)妥推進增量"風光水（儲）一體化"，探索增量"風光儲一體化"，嚴控增量"風光火（儲）一體化"。特別是對于風光火（儲）一體化模式，文件規(guī)定外送輸電通道可再生能源電量比例原則上不低于50%，優(yōu)先規(guī)劃建設比例更高的通道。

4、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村能源體系綠色轉型，助力鄉(xiāng)村振興與高質量發(fā)展

（1）加快建設以可再生能源為基礎的清潔多元的農(nóng)村能源體系

2021年11月，國務院印發(fā)《"十四五"推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，提出因地制宜推動農(nóng)村地區(qū)光伏、風電發(fā)展，推進農(nóng)村生物質能源多元化利用，加快構建以可再生能源為基礎的農(nóng)村清潔能源利用體系。

2021年12月，國家能源局等單位印發(fā)《加快農(nóng)村能源轉型發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興的實施意見》，提出到2025年，建成一批農(nóng)村能源綠色低碳試點，風電、太陽能、生物質能、地熱能等占農(nóng)村能源的比重持續(xù)提升，農(nóng)村電網(wǎng)保障能力進一步增強，分布式可再生能源發(fā)展壯大，綠色低碳新模式新業(yè)態(tài)得到廣泛應用，新能源產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟的重要補充和農(nóng)民增收的重要渠道，綠色、多元的農(nóng)村能源體系加快形成。

2022年1月，國務院印發(fā)的《"十四五"節(jié)能減排綜合工作方案》明確提出，加快風能、太陽能、生物質能等可再生能源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中的應用，有序推進農(nóng)村清潔取暖。

（2）發(fā)展可再生能源，助力鄉(xiāng)村振興

2022年2月，《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》正式下發(fā)，提出：鞏固光伏扶貧工程成效，在有條件的脫貧地區(qū)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。推進農(nóng)村光伏、生物質能等清潔能源建設。

2022年2月，國家發(fā)展改革委國家能源局印發(fā)《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》，提出，在農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先支持屋頂分布式光伏發(fā)電以及沼氣發(fā)電等生物質能發(fā)電接入電網(wǎng)，電網(wǎng)企業(yè)等應當優(yōu)先收購其發(fā)電量。鼓勵利用農(nóng)村地區(qū)適宜分散開發(fā)風電、光伏發(fā)電的土地，探索統(tǒng)一規(guī)劃、分散布局、農(nóng)企合作、利益共享的可再生能源項目投資經(jīng)營模式。

（3）重視土地空間綜合開發(fā)，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳

2021年10月，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，提出：推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳。大力發(fā)展綠色低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)光互補、"光伏+設施農(nóng)業(yè)"、"海上風電+海洋牧場"等低碳農(nóng)業(yè)模式。研發(fā)應用增匯型農(nóng)業(yè)技術。

2022年1月，自然資源部辦公廳印發(fā)《節(jié)地技術和節(jié)地模式推薦目錄（第三批）》，推廣新能源產(chǎn)業(yè)節(jié)地技術，建設農(nóng)牧（漁）光互補光伏電站，充分利用未利用土地等。

5、分析

（1）新能源發(fā)展模式應做到"四個堅持"

面對"碳達峰"寶貴時間窗口，我國能源轉型面臨規(guī)模與結構、安全與投入等多方面問題。未來一個階段，我國新能源發(fā)展應做到"四個堅持"。

一是堅持在安全可靠基礎上實現(xiàn)新能源對傳統(tǒng)能源的逐步替代。"十四五"時期，應以實現(xiàn)新增用能的清潔低碳化為重點；存量用能應堅持"供給側結構性改革"，減少不合理用能，減少低效、無效能源投資。

二是堅持實施煤炭與新能源的優(yōu)化組合式發(fā)展。在轉型過程中，將新能源與傳統(tǒng)能源（特別是煤炭、煤電）作為我國現(xiàn)代能源體系有機整體，不同階段發(fā)揮各自不同的價值和作用，實現(xiàn)兩類能源在我國能源體系中協(xié)調、同步轉型。越是采取規(guī)?；_發(fā)模式，就越是要重視采取系統(tǒng)聯(lián)系的觀點，越要重視煤炭與新能源優(yōu)化組合，也越要重視發(fā)輸配儲用的協(xié)同性（包括技術上和機制上的協(xié)調性）。

三是堅持新能源集中式與分布式規(guī)?；_發(fā)。兩種方式在能源體系中的定位與作用不同，應用場景和資源匹配不同，充分發(fā)揮"尺長"與"寸短"各自的優(yōu)勢。

四是堅持多能互補和集成一體化發(fā)展。結合資源稟賦特點，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)化組合的"集團軍"作用；通過數(shù)字化與低碳化有機結合，實現(xiàn)能源的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)用能的綠色高效化，實現(xiàn)能源與產(chǎn)業(yè)的更緊密結合，創(chuàng)造出更大價值。

（2）充分認識新能源替代傳統(tǒng)能源具有的統(tǒng)一性、復雜性、長期性

我國新能源發(fā)展的系統(tǒng)性體現(xiàn)在以下方面：

在統(tǒng)一性方面?，F(xiàn)代社會的能源系統(tǒng)本身具有多元組合特征。沒有哪個規(guī)模經(jīng)濟體的能源僅依賴一兩種能源。油氣煤傳統(tǒng)能源與風光新能源共同構成了現(xiàn)代社會的能源系統(tǒng)，兩類能源統(tǒng)一于能源清潔低碳生產(chǎn)、安全穩(wěn)定供給和高效合理使用上。這是新能源替代傳統(tǒng)能源發(fā)展的統(tǒng)一性。

在復雜性方面。傳統(tǒng)能源與新能源之間具有競爭、替代和協(xié)同復雜關系。兩類能源作為能源系統(tǒng)的有機組成，在資源占用、市場份額等方面就有突出的競爭關系，在生態(tài)環(huán)保方面具有突出的替代關系，在安全保障方面具有突出的協(xié)同關系。這是新能源替代傳統(tǒng)能源發(fā)展的復雜性。

在長期性方面。傳統(tǒng)能源和新能源經(jīng)濟社會功能不同實現(xiàn)路徑，決定了新能源對傳統(tǒng)能源替代的長期性。傳統(tǒng)能源具備燃料和工業(yè)原材料"雙功能"，風、光等新能源主要通過轉化為電能，再通過提高電氣化程度等途徑發(fā)揮作用。電氣化較容易實現(xiàn)對傳統(tǒng)能源燃料功能的替代，但是能源的工業(yè)原材料功能涉及分子結構的改變，電氣化很多時候是無法辦到的。因此，如何實現(xiàn)工業(yè)深度電氣化將是人們未來必須面對的長期問題。

以上也說明我國實現(xiàn)"雙碳"目標，實現(xiàn)清潔低碳能源變革，不可能"一蹴而就"或"畢其功于一役"。

（3）在大力推進新能源基地式開發(fā)同時，我國應加快打破制約新能源分布式開發(fā)的體制機制"瓶頸"

由于整縣屋頂分布式光伏發(fā)電試點開發(fā)面臨屋頂產(chǎn)權、屋頂質量、用戶信用與改造、電網(wǎng)接入等一系列問題，有非常高的開發(fā)和管理、運維成本等，后續(xù)風險和不確定性較高，因此，沙漠、戈壁、荒漠風光發(fā)電基地式開發(fā)模式，將是"十四五""十五五"時期我國新能源增量的最大貢獻者。這一時期，我國分布式發(fā)電也將會以規(guī)?；_發(fā)模式為主，加快開發(fā)建設，盡早形成規(guī)模效應，加快局部地區(qū)電源結構低碳化進程。因此，強調規(guī)?；_發(fā)是我國新能源發(fā)展的最大特點之一。

需要注意的是，當前我國絕大部分地區(qū)尚未形成對分布式新能源市場化發(fā)展的良好氛圍與支持性條件。在補貼退出、市場監(jiān)管效能有限情況下，分布式能源發(fā)展面臨一個需要"以小博大"和具有"非典型性"的特點，發(fā)展難度較大，應該作為能源體制機制創(chuàng)新的"試驗田"。

（4）挖掘可再生能源對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的多重價值

風電、光伏發(fā)電成為滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村用能需求、促進共同富裕發(fā)展的重要選擇。農(nóng)業(yè)農(nóng)村與縣域屋頂、產(chǎn)業(yè)園區(qū)共同構成了未來一個時期我國分布式可再生能源發(fā)展的三種主要場景，值得重視與深耕。農(nóng)業(yè)農(nóng)村用能轉型應該重視能源與產(chǎn)業(yè)深度融合，突出各方利益共享，特別是要讓老百姓得到實惠。

在東部農(nóng)村地區(qū)發(fā)展分布式能源，應考慮土地資源復合開發(fā)利用的問題，重視地（水）下、地（水）面、地（水）上空間的立體開發(fā)，將"光伏+"與農(nóng)牧漁業(yè)的簡單復合，轉變?yōu)楹w綠色能源、水體凈化、土地節(jié)約、有機物科學處置、種養(yǎng)殖業(yè)循環(huán)發(fā)展的綠色農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民、城市消費者、投資方等各方互利共贏。