2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出了實(shí)施用能權(quán)交易的改革思路，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始將市場(chǎng)機(jī)制引入能源總量控制領(lǐng)域。2016年，“十三五”能源規(guī)劃首次建立了煤炭消費(fèi)比重58%約束性控煤目標(biāo)。“十三五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要再次提及“用能權(quán)”概念，提出建立健全用能權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)。同年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，在浙江省、福建省、河南省、四川省開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，要求做好頂層設(shè)計(jì)與鼓勵(lì)基層創(chuàng)新相結(jié)合，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)初始用能權(quán)確權(quán)、有償使用、交易工作。如何通過(guò)用能權(quán)有償使用與交易，有效控制煤炭總量消費(fèi)，進(jìn)而改善空氣質(zhì)量，保護(hù)公眾身體健康，是十分值得探討的。

2017年6月29日下午，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所發(fā)布最新研究報(bào)告《城市低效燃煤總量配額交易政策建議報(bào)告》，以石家莊市為例，對(duì)城市減煤政策進(jìn)行了評(píng)估，提出了新的減煤政策框架——城市低效燃煤配額交易政策，為城市減煤政策提供了新的政策選擇。

為改善空氣質(zhì)量，石家莊市2013年出臺(tái)《石家莊市空氣污染防治攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》， 提出了在2012年總?cè)济毫?007 萬(wàn)噸基礎(chǔ)上的2013—2017年減煤目標(biāo)；并隨后制定了多個(gè)部門(mén)的行動(dòng)方案，類別包括制定煤炭消減目標(biāo)、抑制煤炭
消費(fèi)增量、各類工程減煤、劃定禁燃區(qū)等等。然而，2015 年，石家莊市的空氣質(zhì)量仍舊十分嚴(yán)峻。分析原因，該研究報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)行的減煤政策目標(biāo)存在一些問(wèn)題，比如：政策對(duì)象定位不準(zhǔn)確，沒(méi)有識(shí)別出對(duì)城市空氣質(zhì)量影響最嚴(yán)重的低效燃煤用戶；缺少成本效益分析環(huán)節(jié)，目標(biāo)合適性難以保證。石家莊市在未進(jìn)行必要的全部燃煤用戶統(tǒng)計(jì)（只沿用了統(tǒng)計(jì)中的規(guī)模以上用戶，顯然嚴(yán)重不足。）和成本調(diào)查的情況下就設(shè)定了煤炭減量1500萬(wàn)噸的目標(biāo)，而非綜合削減煤炭消費(fèi)的環(huán)境效益及需付出的成本之后再作出判斷等。另外，石家莊市采用的主要是行政直接干預(yù)的政策，例如，禁煤區(qū)、直接關(guān)閉或拆除小鍋爐、煤改氣或煤改電等，輔以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段中的補(bǔ)貼手段，即對(duì)分散燃煤采暖鍋爐置換成本的部分補(bǔ)貼。直接的行政干預(yù)手段動(dòng)員了眾多的市和區(qū)縣的政府部門(mén)，行政成本高。補(bǔ)貼也違背了污染者付費(fèi)原則，且加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

針對(duì)這些問(wèn)題，研究給出了低效燃煤總量配額交易政策，與用能權(quán)不矛盾，更接近排污權(quán)，可以有效的減少低效燃煤使用，有效的治理空氣污染。也符合《河北省節(jié)約能源條例（修訂草案）》（2016）的建議。城市低效燃煤配額交易政策的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是明確界定了政策管理對(duì)象，將低效燃煤作為以配額交易進(jìn)行管理的對(duì)象，能夠取得更加明顯的空氣質(zhì)量改善效果。

低效燃煤總量配額交易政策的管理對(duì)象只針對(duì)低效燃煤用戶，即不符合國(guó)家規(guī)定規(guī)模的發(fā)電廠和熱電廠以及以煤炭為燃料的一般工業(yè)、采暖鍋爐和小工商業(yè)等全部法人用戶，克服了規(guī)模以上燃煤用戶不完整的問(wèn)題，也解決了燃煤總量削減會(huì)導(dǎo)致高效燃煤熱電廠等減煤的弊端。這些用戶一般燃煤效率低，也是造成城市低矮面源污染的重要原因，報(bào)告對(duì)低效燃煤的定義做出詳細(xì)的解釋；對(duì)燃煤配額的界定與分配，配額使用的核查機(jī)制，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、信息公開(kāi)和交易平臺(tái)，都做出了詳細(xì)的闡述。

低效燃煤總量配額交易政策能夠準(zhǔn)確識(shí)別政策對(duì)象，目標(biāo)明確、清晰、可測(cè)量、可核查；提高政府管理效率，降低管理成本；依托市場(chǎng)，避免了政府的財(cái)政補(bǔ)貼；降低社會(huì)成本，并且可以與現(xiàn)有的相關(guān)政策兼容；總之，城市低效燃煤總量配額交易政策應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前城市空氣污染控制中減少低效燃煤的可選政策工具，現(xiàn)有條件也可以滿足該政策的實(shí)施，與已有的、試點(diǎn)的、提出的其他政策可以很好的銜接和補(bǔ)充，建議城市政府采納。