2016年4月17日，央視新聞以《不該建的學(xué)?！窞轭}，對江蘇常州外國語學(xué)校(以下簡稱“常外”)北側(cè)廢棄工業(yè)用地(以下稱“常隆地塊”)污染修復(fù)施工及可能由其引起的常外學(xué)生健康狀況異常進(jìn)行了報道。至此，自2015年8月該校搬入新校址后學(xué)生家長、校方、有關(guān)部門和媒體之間圍繞“毒地臭氣”產(chǎn)生的質(zhì)疑、爭論和沖突，被擺上桌面并一夜引爆各大社交媒體。

這不是常州所在的江蘇省第一次因為環(huán)境問題上頭條。僅最近環(huán)保部新鮮出爐的2016年3至4月份社會重點關(guān)注環(huán)境問題中，九起中有四起發(fā)生在江蘇。環(huán)境問題使得經(jīng)濟實力領(lǐng)先全國的江蘇省以這種不甚光彩的方式頻頻見諸大眾媒體，然而按照筆者觀點，此次常外事件乃至江蘇省特別是蘇南地區(qū)頻發(fā)環(huán)境問題，歸根結(jié)底是之前三十余年當(dāng)?shù)靥K南模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)化和地區(qū)大力發(fā)展大型重化工共同埋下的“地雷”，且由于當(dāng)時蘇南模式在全國被作為先進(jìn)經(jīng)驗推廣，類似發(fā)展模式被全國許多地區(qū)學(xué)習(xí)采用，因此可以推斷類似環(huán)境問題在全國許多城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展過程中同樣存在;而之所以江蘇省成為曝光重點，原因恰恰在于其領(lǐng)先全國的經(jīng)濟實力和城鎮(zhèn)化速率，快速城鎮(zhèn)化使得大量的城郊工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為商業(yè)、住宅和公共用地，從而早早暴露出前期經(jīng)濟發(fā)展中遺留的污染等問題。

更重要的是，這次常外事件以及其他諸多已經(jīng)曝光的環(huán)境問題為全國其他正在進(jìn)行“騰籠換鳥”“退二進(jìn)三”的城鎮(zhèn)敲響了警鐘：前三十年累積的環(huán)境問題，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入城市郊區(qū)化階段，將會進(jìn)入一個密集爆發(fā)期。如果環(huán)境控制法規(guī)不能及時完善、專業(yè)場地修復(fù)治理資格體系不能建立，則環(huán)境問題會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)產(chǎn)生持續(xù)影響，并且還可能會具有周期性爆發(fā)的特點。

1、三十年工業(yè)化中的環(huán)境“雷區(qū)”

回到事件發(fā)生地江蘇常州。江蘇省地形以平原為主，轄江臨海，農(nóng)商兩便，是以自古便是富庶之地，經(jīng)濟繁榮，教育發(fā)達(dá)，文化昌盛。在此基礎(chǔ)之上，清末明初，江蘇省又憑借其領(lǐng)先全國的傳統(tǒng)手工業(yè)和商業(yè)基礎(chǔ)，成為近現(xiàn)代中國民族工商業(yè)發(fā)祥地。正是在這種重實業(yè)、重教育的地方文化下，改革開放后，江蘇省自下而上形成改革動力，并在上世紀(jì)八十年代勞動力剩余卻不能流動的政策背景下，迅速摸索出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推動、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、依靠市場調(diào)節(jié)、勞動力“離土不離鄉(xiāng)”的新型集體經(jīng)濟模式，即后來費孝通提出的蘇南模式。

蘇南模式肇始于無錫、常熟、江陰，并很快推廣至整個蘇南和部分浙北地區(qū)。在當(dāng)時，這一模式極大地解決了蘇南地區(qū)地方就業(yè)，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，曾被認(rèn)為是中國特色社會主義的“模板”之一。小平同志稱之為“中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”。以常州為例，蘇南模式鼎盛時期，相對于全省總量，常州市GDP曾占1/3、工業(yè)產(chǎn)值占2/3、農(nóng)村經(jīng)濟總量占4/5、縣域經(jīng)濟占90%。

當(dāng)時，蘇南模式以其鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推動、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主兩大特點，在全國作為成功經(jīng)驗推廣，被不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在發(fā)展工業(yè)化過程中學(xué)習(xí)采用。然而，對這一模式的批評正是集中在這兩點：

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推動，因而產(chǎn)權(quán)公私不分、政企不分，地方政府擁有企業(yè)控制權(quán)并分享企業(yè)收益，因此在企業(yè)監(jiān)管控制上難免手軟，加上政府對企業(yè)的過分干預(yù)和不按經(jīng)濟規(guī)律辦事，追求短期效益，對企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展不利，環(huán)境等外部性監(jiān)管更是缺位;

2. 以中小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主，缺乏規(guī)模經(jīng)濟和標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)流程，生產(chǎn)工藝落后，“村村點火、處處冒煙”是常事，工業(yè)布局太分散，造成污染難以治理，生態(tài)環(huán)境惡化，基礎(chǔ)設(shè)施投入大，城市化率提高慢，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，社會化分工難形成。

今天來看，蘇南模式對蘇南地區(qū)的環(huán)境污染問題也是難辭其咎的。讀者不妨想象一下：一個有些手工業(yè)歷史的村子，干部突然號召大家從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為搞工廠，做什么最有把握?高科技做不來，村子不大不小也承擔(dān)不起太高的投入，加上可能村里有些簡陋的化肥或者造紙技術(shù)。如此一比，開個小化肥廠或者造紙廠是最便利的選擇，而且投入小產(chǎn)出高。在這樣的思路下，中小型企業(yè)工廠遍地開花，落后的工藝技術(shù)和小作坊式的低效生產(chǎn)加上幾乎沒有的三廢處理，造成的浪費和污染可想而知。

另一方面，江蘇省具有民族工業(yè)基礎(chǔ)，又有臨江之便，因而化工業(yè)成為地區(qū)發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)，沿長江布局石化化工更是成為《江蘇省“十二五”規(guī)劃綱要》等重要綱領(lǐng)文件中的重點。2016年3月，《中國經(jīng)濟周刊》記者驅(qū)車從南京沿江向蘇中、蘇南行走發(fā)現(xiàn)，沿途有寧揚化工產(chǎn)業(yè)帶、常州泰州段化工帶、江陰靖江重化產(chǎn)業(yè)帶、南通如皋張家港化工產(chǎn)業(yè)帶、常熟太倉南通化工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶等等，綿延數(shù)百公里。密集的化工園區(qū)布局因為污染問題飽受詬病。對長江中下游水質(zhì)監(jiān)測相關(guān)資料顯示，江蘇化工行業(yè)每年廢水排放量占到該省工業(yè)廢水排放量的30%，排放的主要是COD、氨氮、揮發(fā)酚和石油類等主要污染物，占該省工業(yè)排污總量的25%以上。這還僅僅是沿江排走的污染，留存在工廠土地上和周邊空氣里的污染更是不可想象。

近年來，江蘇省在尋求產(chǎn)業(yè)升級方面投入了大量努力，然而之前化工生產(chǎn)中環(huán)境監(jiān)測缺位導(dǎo)致地塊污染嚴(yán)重、土地環(huán)境評估卻形同虛設(shè)、土地修復(fù)手段不專業(yè)不合理，種種因素累積起來，不知江蘇還有多少像常隆地塊一樣的“毒地”等待著被開發(fā)商的挖掘機曝光于人前。

自九十年代后，隨著產(chǎn)權(quán)改革，政府不再直接掌握企業(yè)控制權(quán)。但是，政府仍通過土地出讓、稅收等方式與企業(yè)收益直接或間接掛鉤，而長期的唯GDP論政績思路使得政府在環(huán)境監(jiān)管上一直缺乏一個強硬的立場，對破壞環(huán)境行為監(jiān)控不力、處罰不嚴(yán)，更有甚者為納稅大戶污染行為打掩護，環(huán)評形同虛設(shè)，客觀上縱容了企業(yè)的環(huán)境破壞行為。在本次常外事件中，自2016年一月起就有媒體陸續(xù)報道，常外新校址毗鄰常隆化工舊地，引發(fā)學(xué)生身體不適和家長校方數(shù)次沖突，然而常州當(dāng)?shù)孛襟w、環(huán)保局?jǐn)?shù)次公開否認(rèn)該地為化工廠舊址，否認(rèn)該地塊空氣有異味、有超標(biāo)危害成分，未嘗不能認(rèn)為是政府主觀或被動為涉事企業(yè)隱瞞事實、提供掩護的一種表現(xiàn)。

講了這么多蘇南地區(qū)的污染“原罪”，我們也不難理解常隆地塊污染的根源了。然而， 為何政府規(guī)劃部門要在污染修復(fù)未完成地塊附近興建學(xué)校呢?如文章開頭提到的，這與當(dāng)下蘇南城鎮(zhèn)化進(jìn)入郊區(qū)化進(jìn)程有著密切的聯(lián)系。在深入探討常州外國語案例的規(guī)劃問題之前，讓我們來了解一下什么是城鎮(zhèn)化和郊區(qū)化。

2、城鎮(zhèn)化與郊區(qū)化

城鎮(zhèn)化又稱城市化，是鄉(xiāng)村變成城鎮(zhèn)的一種復(fù)雜過程。對于這一概念，想必在近年來關(guān)于城市“攤大餅”、交通擁堵、霧霾等問題的討論下，讀者對此并不陌生。綜合社會學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)等相關(guān)學(xué)科的不同看法，城市化是一個農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為城市地域，農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動的過程。既包括城市實體的變化過程(如城市景觀的地域推進(jìn))，也包括抽象的精神變化過程(如城市文化、城市生活方式、城市價值觀念等向鄉(xiāng)村地域擴散)。對城鎮(zhèn)化水平的量度一般用城市化率，即城鎮(zhèn)人口占區(qū)域總?cè)丝诒葋肀硎尽?/p>

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正處于快速推進(jìn)當(dāng)中。自1978年以來，隨著改革開放的進(jìn)行與深化，國家放松了限制農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口流動，成千上萬的農(nóng)民涌向城市，大城市人口在80年代陡增了1/3，城市化速度大大加快。“十二五”時期，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.23個百分點，每年城鎮(zhèn)人口增加2000萬人。據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，至2015年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)7.7億。

城鎮(zhèn)化的過程分為兩大階段。第一階段為集中型城市化階段(Urbanization)。隨著地區(qū)產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)向工業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，工業(yè)化使得地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，就業(yè)機會和產(chǎn)值增加、設(shè)施齊全、文化生活豐富 ，從而吸引人口流入和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，反過來拉動工業(yè)化，從而進(jìn)一步推動城市化。

當(dāng)?shù)谝浑A段集聚到一定程度后，由于高地租、擁堵、污染等離心因素，則進(jìn)入郊區(qū)化階段(Suburbanization)。在這一階段，完善的公共交通設(shè)施和私人交通工具成本的下降使得不能承擔(dān)城市經(jīng)濟成本或追求高質(zhì)量生活的人口遷向郊區(qū)，同時隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一些產(chǎn)業(yè)由于污染、噪音等困擾或為降低生產(chǎn)用地成本，也遷往郊區(qū)。

美國郊區(qū)化始于上世紀(jì)二十年代。在我國當(dāng)前的快速城鎮(zhèn)化過程中，可以明顯地看到郊區(qū)化過程。如北京、上海、深圳等經(jīng)濟水平較高的地區(qū)，城市擴張大多是如下過程：

(1) 城市住房需求促使開發(fā)商轉(zhuǎn)向市政設(shè)施覆蓋范圍內(nèi)的城市郊區(qū)，地租上漲使得一部分居民遷居城郊;

(2) 居民聚集在城郊，催生商業(yè)、服務(wù)設(shè)施需求，商場、醫(yī)院、學(xué)校、游憩地等功能設(shè)施也逐漸在城郊聚落區(qū)完善，并可能形成城市次一級中心結(jié)構(gòu);

(3)同時政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時往往在總體規(guī)劃下分區(qū)制定發(fā)展戰(zhàn)略，部分區(qū)域性的行政職能部門也不再集中于市中心，而是就地管轄，區(qū)內(nèi)有了一定自主權(quán);

(4) 城市產(chǎn)業(yè)升級和居民對居住環(huán)境的訴求使得不適宜在人口密集、地價高昂的市中心繼續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)向遠(yuǎn)郊區(qū)搬遷。

隨著城市的不斷發(fā)展和人口不斷增長，原來的“郊區(qū)”變成新城區(qū)，上述郊區(qū)化過程又再一次向更遠(yuǎn)的郊區(qū)進(jìn)行，如此間隔反復(fù)，其結(jié)果就是讀者所熟知的城市“攤大餅”過程。而本文討論的常外事件，其本質(zhì)正是在城市向外郊區(qū)化的過程中，政府將常隆地塊改作其他用途并在地塊周邊建設(shè)學(xué)校，卻沒有對地塊進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境評估與合理有效的污染修復(fù)，引發(fā)學(xué)生身體不適和家長與校方的沖突。常外事件，是城市郊區(qū)化挖開被忽視許久的三十年發(fā)展遺留下的環(huán)境“后遺癥”，引爆環(huán)保“地雷”的一個案例。