PPP物有所值“值”在哪里?

1理念方法值得肯定

立足我國(guó)國(guó)情，改良物有所值評(píng)估方法，對(duì)項(xiàng)目是否有必要搞PPP模式的決策，是有幫助的，至少可以減少像過去那樣，PPP項(xiàng)目上馬決策靠拍腦袋、拍胸脯、拍屁股等非理性行為。

2競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制值得肯定

政府傳統(tǒng)模式下，項(xiàng)目建設(shè)主體有高估投資預(yù)算、虛報(bào)工程造價(jià)、追求更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和投資沖動(dòng)，容易造成政府投資的極大浪費(fèi)。因此，政府在審批可研報(bào)告前，一般指定一家中介機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行再評(píng)估，評(píng)估結(jié)果往往是對(duì)投資概算削減三分之一左右。即便如此，很多項(xiàng)目還是存在投資虛高現(xiàn)象。而PPP模式在選擇社會(huì)資本時(shí)如果經(jīng)過充分競(jìng)爭(zhēng)，以及在運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核、社會(huì)公眾監(jiān)督下，一般會(huì)起到降低投資規(guī)?；蚍?wù)價(jià)格的作用。

3加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)值得

肯定財(cái)政部對(duì)地方政府融資平臺(tái)清理后，對(duì)于年建設(shè)財(cái)力10億元的某地方政府來(lái)說，一年只能開工2個(gè)5億元投資規(guī)模、且沒有收益的項(xiàng)目。如果實(shí)施PPP模式，合作期限15年的話，則同樣的建設(shè)財(cái)力用于政府付費(fèi)，則一年可以開工20個(gè)以上5億投資規(guī)模的項(xiàng)目，從而可加速基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

4可降低融資成本

如果地方政府債務(wù)壓力加大、政府融資平臺(tái)實(shí)力不強(qiáng)，則引入有實(shí)力的社會(huì)資本，因其融資成本，可降低項(xiàng)目整體成本。

5可提高公共服務(wù)水平

目前，供水、燃?xì)?、供電領(lǐng)域的傳統(tǒng)管理方式，通過行風(fēng)政風(fēng)熱線評(píng)比，一定程度上可以提高公共服務(wù)水平，但不可持續(xù)。而在PPP模式下，如果行業(yè)主管部門能制定詳細(xì)的、可考核、易評(píng)價(jià)的行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過建立政府監(jiān)管評(píng)價(jià)、第三方專業(yè)檢測(cè)、使用者感受評(píng)分等綜合績(jī)效與投資收益正向激勵(lì)考核的機(jī)制，可以提高公共服務(wù)水平。

PPP“物有所不值”又有哪些?

1決策的時(shí)間成本高

目前，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目前期可研論證多是政府部門或其控制的國(guó)企承擔(dān)，社會(huì)資本參與項(xiàng)目前期工作不多，因此PPP項(xiàng)目論證咨詢和落地較快。實(shí)際上，如果由社會(huì)資本深入?yún)⑴c前期的項(xiàng)目可研和設(shè)計(jì)方案等，可研論證以及與政府之間溝通、完善設(shè)計(jì)、融資方案等工作，可能需要反復(fù)幾輪磨合，耗時(shí)耗力，這也是為什么英國(guó)的PPP項(xiàng)目從提出到開工建設(shè)往往需要好幾年的原因。

2論證和監(jiān)管的成本高

企相對(duì)與傳統(tǒng)模式，PPP項(xiàng)目的咨詢論證成本會(huì)多出幾十萬(wàn)到數(shù)百萬(wàn)(根據(jù)難易程度和投資總額，PPP咨詢費(fèi)一般在幾十萬(wàn)到數(shù)百萬(wàn)不等)。同時(shí)，對(duì)于PPP(特許經(jīng)營(yíng))項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)，往往需要聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)代為監(jiān)測(cè)和考核，同時(shí)還要制定更加詳細(xì)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度，政府職能要轉(zhuǎn)變等，這同樣需要一筆不小的費(fèi)用。而傳統(tǒng)模式，政府通過組織人事，管住項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人的“帽子”，就能約束項(xiàng)目按照政府的監(jiān)管要求運(yùn)營(yíng)，因而沒有上述第三方監(jiān)管等費(fèi)用。

3爭(zhēng)議解決成本不可控

PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)可能發(fā)生的各種情況，不可能在PPP合同中完全約定清楚。因此，PPP合同不能是一個(gè)死合同(不能調(diào)整的合同)，而是應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、國(guó)家政策法規(guī)變化，每過幾年對(duì)PPP合同的關(guān)鍵條款進(jìn)行評(píng)估，就爭(zhēng)議解決重新談判，并合理調(diào)整合同或簽訂補(bǔ)充協(xié)議，但爭(zhēng)議解決的成本往往非常高。比如，以泉州刺桐大橋?yàn)槔?，在其特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大變化(平行過江大橋多達(dá)7座)，理應(yīng)對(duì)原合同進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整，但原來(lái)簽訂的合同過于簡(jiǎn)單，政府、企業(yè)目標(biāo)不同，雙方的爭(zhēng)議一直沒有解決。

4存在投資虛高的可能

盡管通過公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)可以降低項(xiàng)目總投資，但在實(shí)際操作中，很多施工企業(yè)想方設(shè)法通過PPP模式拿下施工，主要是看中可觀的施工利潤(rùn)。究其原因，很多項(xiàng)目因競(jìng)爭(zhēng)性磋商或競(jìng)爭(zhēng)不充分，還是存在投資虛高問題，從而導(dǎo)致施工利潤(rùn)偏高。

5降本增效目標(biāo)不一定能實(shí)現(xiàn)

PPP實(shí)現(xiàn)降本增效的前提是政府行業(yè)服務(wù)、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)要細(xì)化明確，并能有效監(jiān)督社會(huì)資本按標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)。否則，社會(huì)資本在逐利本性驅(qū)使下，為節(jié)約成本而降低公共服務(wù)水平。比如，公車運(yùn)營(yíng)實(shí)行PPP后，如果沒有明確的公交運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)可能會(huì)減少班車數(shù)量、增加發(fā)車間隔、提高車內(nèi)擁擠度來(lái)獲得更高收益，從而降低了公共服務(wù)水平。

物有所值論證的誤區(qū)及完善建議

財(cái)政部的《指引》，明確從全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)開展定性評(píng)估，并通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較，開展定量評(píng)價(jià)。從近半年的實(shí)踐看，還存在不少誤區(qū)。

一是物有所值論證走形式的居多。還沒有看到因?yàn)槲镉兴翟u(píng)價(jià)不通過而不能實(shí)施PPP的案例報(bào)道。

二是《指引》中的定性、定量評(píng)價(jià)方法有待完善。沒有體現(xiàn)PPP模式與傳統(tǒng)的模式主要不同，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中缺少一些關(guān)鍵要素。比如前文所列出的物有所不值，在《指引》評(píng)價(jià)方法中沒有體現(xiàn)。

三是物有所值評(píng)價(jià)未因地制宜。比如定量評(píng)價(jià)，在現(xiàn)有政策下財(cái)力薄弱的地方政府融資平臺(tái)無(wú)法獲得貸款，PPP模式如果融到資金，就可以算得上一個(gè)重要的物有所值。而對(duì)于財(cái)力雄厚的地方，盡管社會(huì)資本融資成本低，但如果其投資回報(bào)率與中長(zhǎng)期市場(chǎng)利率的比值高于過去融資平臺(tái)融資成本與當(dāng)時(shí)中長(zhǎng)期市場(chǎng)利率的比值，則是物有所不值。

四是過高估計(jì)了物有所值的作用。物有所值評(píng)價(jià)與項(xiàng)目可研論證一樣，只是起到?jīng)Q策參考作用，論證本身不能自動(dòng)起到降本增效的作用，還是要依靠對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過程監(jiān)管和合同履約來(lái)實(shí)現(xiàn)。

五是物有所值論證與可研論證的關(guān)系還沒有完全厘清。目前還存在二者關(guān)系的脫節(jié)問題。實(shí)際上對(duì)于BOT形式的PPP項(xiàng)目，一般是先有可研論證，再進(jìn)行PPP物有所值論證，但可研論證可能沒有很充分地考慮后續(xù)PPP可行性論證。而對(duì)于社會(huì)資本深入?yún)⑴c項(xiàng)目前期工作DBFO方式，項(xiàng)目可研論證與PPP可行性論證可能是相互影響的過程。

建議：進(jìn)一步完善物有所值論證方法，保障專家在物有所值論證中的客觀中立性，科學(xué)對(duì)待物有所值的作用，做好可研論證與PPP論證的銜接。此外，拋開經(jīng)濟(jì)性不說，從政治和社會(huì)治理看，PPP物有所值論證實(shí)際上是關(guān)注納稅人的錢如何更好地用在刀刃上。因此，公眾如何參與PPP物有所值論證，也是一個(gè)值得思考的問題。