導(dǎo)讀： “就像打開了潘多拉的盒子，常州場(chǎng)地污染事件不是第一個(gè)，也不會(huì)是最后一個(gè)。”中國(guó)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長(zhǎng)高勝達(dá)說。近年來，地下藏毒，周邊居民舉報(bào)的新聞?lì)l見報(bào)端，媒體聚焦、教育部與環(huán)保部督查使得常州成為暴風(fēng)眼，再次暴露出我國(guó)健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土壤污染防治相關(guān)法規(guī)缺失等問題。

對(duì)于常州外國(guó)語學(xué)校污染事件的“毒地”話題，多位受訪專家表示，常州事件中首先要“打板子”的，不應(yīng)是環(huán)評(píng)，而是規(guī)劃部門。

在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)，環(huán)境健康管理十分邊緣化，環(huán)保部環(huán)境健康處只有“半個(gè)人”。

“就像打開了潘多拉的盒子，常州場(chǎng)地污染事件不是第一個(gè)，也不會(huì)是最后一個(gè)。”2016年4月18日，中國(guó)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長(zhǎng)高勝達(dá)說。這位土壤修復(fù)的專家長(zhǎng)期和污染場(chǎng)地打交道，深諳中國(guó)毒地的隱蔽性和嚴(yán)重性。

此前一天，央視報(bào)道江蘇常州外國(guó)語學(xué)校多位學(xué)生生病，原因可能和附近廢棄工廠污染的土壤和地下水相關(guān)。

近年來，地下藏毒，周邊居民舉報(bào)的新聞?lì)l見報(bào)端。早在三個(gè)月前，媒體就曾報(bào)道過常州事件，這一次，媒體聚焦、教育部與環(huán)保部督查使得常州成為暴風(fēng)眼，再次暴露出我國(guó)健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土壤污染防治相關(guān)法規(guī)缺失等問題。

事件引起環(huán)保圈熱議，直到午夜一點(diǎn)，還有人在微信群里討論。如同前些年食品安全事件一樣，他們希望借助輿論，緩解環(huán)境健康管理長(zhǎng)期被忽視的局面。

只是這種忽視聽上去有點(diǎn)尷尬，因?yàn)槲覈?guó)環(huán)保法第一條規(guī)定就是：“為保護(hù)和改善環(huán)境……保障公眾健康……制定本法。”

“環(huán)評(píng)是個(gè)筐，卻不裝健康”

和過往的多次突發(fā)事件一樣，首先被揪出來的是學(xué)校的環(huán)評(píng)。

這份2012年的環(huán)評(píng)在“周邊污染源調(diào)查”部分點(diǎn)出：“項(xiàng)目北側(cè)常隆(華達(dá)、常宇)公司原廠址地塊已經(jīng)受到了污染，存在人體健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”，并提出注意污染地塊開展場(chǎng)地修復(fù)后，空氣污染對(duì)在校師生的影響。

環(huán)評(píng)單位注意到了健康風(fēng)險(xiǎn)，卻寥寥幾句帶過。復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授包存寬認(rèn)為，學(xué)校本身對(duì)周邊的環(huán)境影響較小，因此編制環(huán)評(píng)報(bào)告表即可。然而，這恰恰忽視了學(xué)校是環(huán)境敏感點(diǎn)、環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)目標(biāo)，必須要就周邊現(xiàn)有或潛在的污染源對(duì)于學(xué)校的不良影響做重點(diǎn)評(píng)估。“當(dāng)前的環(huán)評(píng)思路，缺乏靈活性。”

“環(huán)評(píng)是個(gè)筐，卻不裝健康。”環(huán)保部政研中心環(huán)境與健康數(shù)據(jù)中心研究員王建生說，“國(guó)外的環(huán)評(píng)會(huì)評(píng)估健康風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)卻不評(píng)，規(guī)劃環(huán)評(píng)要求了，效果待觀察。”

中國(guó)環(huán)科院環(huán)境污染與健康科技創(chuàng)新基地副研究員段小麗介紹說，事后證明人的癥狀和污染的因果關(guān)系很難，不是短期和小樣本的調(diào)查就能得出結(jié)論。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，不是一定要證明因果關(guān)系。比如日本水俁病、四日市哮喘的公害病認(rèn)定就沒有強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系，而是首先劃定區(qū)域：你在這個(gè)地區(qū)居住了多少年，這里的污染超標(biāo)了，你又出現(xiàn)了某些癥狀。

“所以環(huán)境健康管理原則是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防范，防患于未然。當(dāng)周邊有污染源、人有暴露途徑，比如空氣、飲用水等，周邊的人有知情權(quán)，需要被告知風(fēng)險(xiǎn)。”段小麗說，“等到人們得病了，就已經(jīng)晚了。”

進(jìn)一步的，在北京師范大學(xué)教授程紅光看來，當(dāng)前我國(guó)環(huán)評(píng)體制改革的背景下，更應(yīng)該突出規(guī)劃環(huán)評(píng)中的健康影響分析和評(píng)估。

多位受訪專家表示，常州事件中首先要“打板子”的，不應(yīng)該是學(xué)校的環(huán)評(píng)，而是規(guī)劃部門。

“規(guī)劃從源頭上控制了風(fēng)險(xiǎn)，是治本的方法，也是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說。工廠和居民常常是先來后到，如果規(guī)劃部門在污染源附近批了住宅或?qū)W校，環(huán)保部門只能事倍功半。

常州事件中，也是先有化工廠，再建學(xué)校。

中國(guó)不缺乏相關(guān)規(guī)定。早在2009年，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中就規(guī)定規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估對(duì)人群健康產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。但這條規(guī)定很難實(shí)施，直到2014年，修訂的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》中提到了24處“健康”，對(duì)于如何評(píng)估進(jìn)行了細(xì)化。

“阻力仍然很大，至今沒有一個(gè)完整的規(guī)劃環(huán)評(píng)做過健康影響評(píng)價(jià)。”參與導(dǎo)則修訂的程紅光失望地說。

環(huán)評(píng)單位不懂技術(shù)是一個(gè)原因，程紅光跟著環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心給環(huán)評(píng)單位做過培訓(xùn);健康影響的不確定性也給決策部門加大了決策難度，憑什么風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到10的-6次方就可以批，-5次方就不批了?

但程紅光覺得，這些問題其實(shí)可以解決。例如中國(guó)企業(yè)海外投資時(shí)，也得按照當(dāng)?shù)氐囊笞霏h(huán)評(píng)，涉及健康問題工作也要開展。

不愿意做健康風(fēng)險(xiǎn)，根源還是“太敏感”。公眾并不懂得COD、二氧化硫等污染指標(biāo)和自己的關(guān)系，但一旦被告知這項(xiàng)目可能導(dǎo)致患某種疾病的風(fēng)險(xiǎn)增加多少，項(xiàng)目實(shí)施的阻力就會(huì)增大。

在一次有關(guān)環(huán)評(píng)研討會(huì)上，程紅光做完報(bào)告后，一位專家點(diǎn)評(píng)說，“健康評(píng)估是很重要，不過應(yīng)該是50年后再考慮的事情。”

程紅光認(rèn)為，如果不及早開展健康影響評(píng)估以積累技術(shù)和方法，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平就不會(huì)上升。而且這十幾年，國(guó)內(nèi)的環(huán)境健康基礎(chǔ)力量已有所加強(qiáng)，可以選擇典型行業(yè)如冶金、化工等先推行。

主要責(zé)任在企業(yè)

關(guān)注污染場(chǎng)地修復(fù)的高勝達(dá)則提出另一個(gè)視角：“現(xiàn)在大家把目標(biāo)集中于環(huán)評(píng)、施工方的二次污染，但主要責(zé)任不在這里，而在污染企業(yè)或責(zé)任方。”

2004年，環(huán)境保護(hù)部就印發(fā)了通知，要求關(guān)閉或破產(chǎn)企業(yè)改變?cè)恋厥褂眯再|(zhì)時(shí)，必須對(duì)原址土地進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測(cè)，報(bào)環(huán)保部門審查。

十年后的2014年，環(huán)保部再次聯(lián)合工信部、國(guó)土部和住建部下發(fā)通知，進(jìn)一步規(guī)定場(chǎng)地使用權(quán)人等責(zé)任人要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展場(chǎng)地的環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，相關(guān)材料要在地方環(huán)保部門備案，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布場(chǎng)地的土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量狀況。

通知規(guī)定了誰來做、誰來監(jiān)督，對(duì)于怎么做，也有四個(gè)配套標(biāo)準(zhǔn)。其中包含的《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，更規(guī)定了開展污染場(chǎng)地人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的原則、內(nèi)容、程序、方法和技術(shù)要求。

這個(gè)充滿了模型的導(dǎo)則與國(guó)際接軌，主要參照了美國(guó)環(huán)保局和材料標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)方法，北京市在2009年就有了類似的地方標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)有環(huán)科院等專業(yè)機(jī)構(gòu)具備按導(dǎo)則進(jìn)行評(píng)估的能力。

不缺規(guī)定，不缺技術(shù)，可是，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作難讓人滿意。“國(guó)內(nèi)的場(chǎng)地修復(fù)還是輕視調(diào)查和評(píng)估，更愿意花在修復(fù)工程上。就像寧可多花錢治病，而不是診斷病情。”高勝達(dá)打了個(gè)比方。

我國(guó)沒有土壤污染防治法，連“土十條”也千呼萬喚未出來，這一紙通知并沒有強(qiáng)制力。

“有的業(yè)主甚至不知道這個(gè)要求，找個(gè)當(dāng)?shù)貙＜覇枂枺詾樽鰝€(gè)環(huán)評(píng)就可以了。”高勝達(dá)說，“但是污染場(chǎng)地調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)評(píng)的技術(shù)方法、路線都不一樣。”

從事風(fēng)險(xiǎn)管理二十余年的南京大學(xué)教授畢軍曾稱：“我們呼吁設(shè)立《污染責(zé)任與損害賠償法》。目前的環(huán)保法律在責(zé)任追究方面不到位、缺乏具體操作的條款。有了這部法律，類似工廠搬遷后的污染場(chǎng)地?fù)p害可以追溯責(zé)任。”

高勝達(dá)還強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的作用——在交易土地時(shí)，企業(yè)需要告知土地收儲(chǔ)所污染信息，事后若發(fā)現(xiàn)隱瞞則會(huì)遭到起訴。污染的土地賣不出去，日常監(jiān)測(cè)和評(píng)估就會(huì)成為企業(yè)內(nèi)部的責(zé)任，不會(huì)等到搬遷時(shí)再來修復(fù)，花費(fèi)也少得多。

“希望常州事件能推動(dòng)‘土十條’和土壤污染防治法的進(jìn)程。”高勝達(dá)說。

一個(gè)處，半個(gè)人

追溯歷史，環(huán)保正是從公害病開始受到關(guān)注，我國(guó)衛(wèi)生工作也有環(huán)境健康管理的基因，公共衛(wèi)生課程里有環(huán)境醫(yī)學(xué)，衛(wèi)計(jì)委疾控局下屬有環(huán)境衛(wèi)生管理處。

在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)，環(huán)境健康管理十分邊緣化。在日本和韓國(guó)，環(huán)境健康都是司局級(jí)機(jī)構(gòu)。但在中國(guó)，環(huán)保部環(huán)境健康處卻只有半個(gè)人——除了環(huán)境健康，這個(gè)人還需負(fù)責(zé)氣候變化應(yīng)對(duì)工作。各地環(huán)保廳、環(huán)保局更少有環(huán)境健康對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)。

只有這半個(gè)人開展的環(huán)境與健康工作，竟然是越權(quán)。據(jù)王建生介紹，在國(guó)務(wù)院給環(huán)保部的三定方案中，沒有相關(guān)職能。一次建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)開展健康影響評(píng)價(jià)的研討會(huì)上，一環(huán)評(píng)公司老總直接回絕：“等國(guó)務(wù)院給你們授權(quán)了，再說這事兒。”

2007年，衛(wèi)生和環(huán)保兩部委聯(lián)合16個(gè)部委局制定并頒布了《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007-2015)》，規(guī)定衛(wèi)生和環(huán)保作為牽頭部門，共同負(fù)責(zé)國(guó)家環(huán)境與健康工作。但這只是個(gè)倡導(dǎo)性文件，各部門應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任并未明晰，文件中提到的部門間資源共享等事項(xiàng)至今并未落實(shí)。

2016年全國(guó)兩會(huì)，環(huán)境法專家全國(guó)政協(xié)委員呂忠梅教授就提交了相關(guān)提案，建議在國(guó)務(wù)院職能部門“三定”方案中，明確增加“環(huán)境保護(hù)部承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家環(huán)境與健康工作職能”，盡快取得行政授權(quán)。

即使環(huán)保法第一條就寫了“保障公眾健康”，長(zhǎng)期以來，環(huán)保系統(tǒng)對(duì)于環(huán)境污染損害公眾健康問題一直比較抵觸，認(rèn)為是給環(huán)保惹事兒。對(duì)此，從衛(wèi)生系統(tǒng)調(diào)入環(huán)保系統(tǒng)的王建生感受深切：“我提出以健康優(yōu)先理念推動(dòng)現(xiàn)有環(huán)境管理手段改革，竟然有相當(dāng)多的環(huán)保系統(tǒng)專家認(rèn)為這超前了，甚至說搞環(huán)保的搞健康就是瞎折騰。”王建生氣憤又無奈。

環(huán)保部門的工作重心正從總量控制向質(zhì)量改善，但在環(huán)境健康學(xué)者來看，單純的質(zhì)量改善不能完全解決中國(guó)的環(huán)境問題。

環(huán)境土壤鎘污染超標(biāo)嚴(yán)重的貴州赫章，環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)卻達(dá)標(biāo)的例子并不罕見。有時(shí)真正產(chǎn)生影響的污染物，并不在標(biāo)準(zhǔn)中。比如常州事件中，真正引起關(guān)注、產(chǎn)生健康影響的不是二氧化硫等常規(guī)指標(biāo)，而是氯苯等有機(jī)物。

程紅光建議，國(guó)家在強(qiáng)調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善的同時(shí)，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。“每個(gè)地區(qū)根據(jù)自己的特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)情況，篩選優(yōu)先控制的污染物，開展健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一方面改善質(zhì)量，一方面控制風(fēng)險(xiǎn)。”段小麗希望推動(dòng)更多環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則的編制，目前除了污染場(chǎng)地，區(qū)域規(guī)劃中環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估導(dǎo)則、大氣和水的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則都沒有。

如同環(huán)保法中“按日計(jì)罰”有實(shí)施細(xì)則，環(huán)保部正在編制《環(huán)境與健康工作辦法》以落實(shí)環(huán)保法第39條。這些專家都參與了相關(guān)工作，但王建生依然強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)不缺規(guī)章制度，最重要的還是落實(shí)。如果已有的政策措施能夠得到落實(shí)，常州類似事件應(yīng)該可以避免。”