2016年是我國全面深化改革的關(guān)鍵之年，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的落實(shí)之年。去產(chǎn)能作為2016年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五大任務(wù)之首，不僅政策持續(xù)加碼，目標(biāo)也愈發(fā)清晰。

煤炭作為我國深化改革的重要行業(yè)之一，已進(jìn)入結(jié)構(gòu)全面調(diào)整期。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，我國還有煤炭落后產(chǎn)能約3億噸。“衰老”和“中老年”產(chǎn)能就更多。例如山西，資源枯竭礦井總核定產(chǎn)能5910萬噸/年，職工人數(shù)7.7146萬人，占全省的比重約分別為4.1%和6.5%；開采年限超過30年的“中老年”礦井總核定產(chǎn)能2.301億噸/年，職工總數(shù)28.8678萬人，占全省煤炭總產(chǎn)能、從業(yè)總?cè)藬?shù)的比重約分別為16.1%和24.5%。

目前，大中型煤炭企業(yè)多數(shù)實(shí)現(xiàn)了多元化發(fā)展，煤化工、機(jī)械制造等是非煤支柱業(yè)務(wù)，但很多也在虧損，成為非煤“僵尸”產(chǎn)能。“僵尸”產(chǎn)能已成為我國煤炭行業(yè)2015年虧損面超過90%的主因之一。

顯然，產(chǎn)業(yè)供需的新平衡很難通過完全市場化的方式調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)。煤炭去產(chǎn)能到底要怎么辦？

重點(diǎn)是產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化

治理煤炭產(chǎn)能過剩的重點(diǎn)是產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，即加速退出低效產(chǎn)能。落后產(chǎn)能無法市場化退出，主要源于制度約束力不強(qiáng)。隨著市場的不斷下行，“衰老”和“中老年”礦井因成本劣勢而缺乏競爭力，卻由于就業(yè)和穩(wěn)定責(zé)任重、銀行債務(wù)高等限制，難以根據(jù)市場形勢自主退出，目前主要是以集團(tuán)其他業(yè)務(wù)利潤彌補(bǔ)巨額虧損以及通過借新債還舊賬（包括職工工資）維持運(yùn)轉(zhuǎn)。但這種模式難以長期持續(xù)。此情況在山西、山東、安徽、河北等煤炭開采歷史悠久的地區(qū)較為突出。

煤炭行業(yè)脫困的任務(wù)已非常緊迫，為減少更大損失，同時(shí)保障社會穩(wěn)定，治理煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的工作重點(diǎn)應(yīng)為優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，加速淘汰落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能。只有真正退出低效產(chǎn)能才有可能根本性解決過剩問題。否則，煤炭行業(yè)不但難以走出困境，還可能會由于“僵尸”產(chǎn)能長期虧損而拖垮整個(gè)集團(tuán)，進(jìn)而形成更大的金融和社會風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前環(huán)境下，優(yōu)化我國煤炭產(chǎn)能結(jié)構(gòu)有必要在發(fā)揮市場決定性作用的前提下，采取必要的行政手段。

首先是要確保煤炭落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能實(shí)質(zhì)性退出?？紤]到在目前的市場環(huán)境中，會有大量缺乏競爭力的產(chǎn)能市場化退出，因此政策性退出的煤炭產(chǎn)能應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能。2016年2月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，《意見》明確指出從2016年開始，用3～5年時(shí)間“再退出煤炭產(chǎn)能5億噸、減量重組5億噸左右”，并給出了“安全”“質(zhì)量和環(huán)保”“技術(shù)和資源規(guī)模”以及其他方面的退出標(biāo)準(zhǔn)。其他方面包括“長期虧損、資不抵債的煤礦；長期停產(chǎn)、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔(dān)社會責(zé)任、長期欠繳稅款和社會保障費(fèi)用的煤礦；其他資源退出的煤礦”。

10億噸退出產(chǎn)能主要就是指落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，此次煤炭產(chǎn)能的壓減必須做到實(shí)質(zhì)性退出。落后產(chǎn)能直接關(guān)閉。“僵尸”產(chǎn)能的退出可以考慮三種路徑：

一是單體破產(chǎn)，對大中型企業(yè)集團(tuán)的單個(gè)低效礦井中沒有發(fā)展價(jià)值的直接破產(chǎn)清算，對具有一定價(jià)值的實(shí)施破產(chǎn)重組。

二是煤礦改制，通過體制創(chuàng)新促進(jìn)煤礦主體轉(zhuǎn)變以煤為主的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)或完全退出煤炭業(yè)務(wù)。

三是資產(chǎn)重組，以地區(qū)為單位，先實(shí)施資產(chǎn)重組，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和劣質(zhì)資產(chǎn)分離，對劣質(zhì)資產(chǎn)根據(jù)實(shí)際情況集中處置，或破產(chǎn)、或重新進(jìn)行資源配置推動(dòng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)有立有破。

其次是配套出臺“雙保障”政策。“雙保障”：在“僵尸”產(chǎn)能退出過程中，國家提供人員安置的資金保障和債務(wù)處置的政策保障。落后產(chǎn)能屬于違法的低效產(chǎn)能，可通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)退出，損失由責(zé)任人承擔(dān)。資金保障主要是針對“僵尸”產(chǎn)能退出。“僵尸”產(chǎn)能多屬于大中型煤炭企業(yè)集團(tuán)，實(shí)質(zhì)性退出必然會帶來職工安置和債務(wù)處置問題，這也是“僵尸”產(chǎn)能無法市場化退出的矛盾焦點(diǎn)。目前企業(yè)經(jīng)營困難、地方政府財(cái)力有限，“僵尸”產(chǎn)能在現(xiàn)有條件下只能繼續(xù)維持。

國務(wù)院已經(jīng)明確將拿出1000億元用于煤炭、鋼鐵行業(yè)減產(chǎn)能涉及的180萬職工安置工作，相當(dāng)于平均每人5.56萬元。保障資金的國家標(biāo)準(zhǔn)并不高，還需要多渠道籌集。退出職工的保障金屬于社會保障范疇，“僵尸”產(chǎn)能多存在于國有企業(yè)，因此多渠道籌集退出保障金的思路是發(fā)揮好社?；鸷蛧匈Y本經(jīng)營預(yù)算收入的作用，全方面保障退出職工生活。有效利用兩類資金的思路并不相同，煤炭產(chǎn)能集聚大省普遍存在社?；鹑笨趩栴}，讓地方社?；鸢l(fā)揮保障作用的前提是資金充實(shí)；國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的結(jié)余較多，發(fā)揮作用的前提是存量盤活。

關(guān)于退出礦井的銀行債務(wù)處置有三種思路：債務(wù)核銷；銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)；分類保護(hù)，首先保護(hù)職工債權(quán)人利益，重點(diǎn)保護(hù)退出產(chǎn)能的供應(yīng)商等眾多小債權(quán)人利益，對大型銀行的高額債務(wù)可按比例清償。具體采用哪一種，要由各地、各企業(yè)視具體情況而定。政府的角色是出臺統(tǒng)一的支持政策，發(fā)揮監(jiān)督人和規(guī)則制定者的職責(zé)。

最后是建立煤炭低效產(chǎn)能退出的長效機(jī)制。我國目前缺乏煤炭低效產(chǎn)能退出的長效機(jī)制。對于煤炭落后產(chǎn)能，我國一直在大力淘汰，根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，僅在“十二五”期間就累計(jì)淘汰5.6億噸。我國淘汰煤炭落后產(chǎn)能的方向是明確的，目標(biāo)也是長期的，但標(biāo)準(zhǔn)單一且變化頻繁，存在短期調(diào)控的不足。以前的淘汰標(biāo)準(zhǔn)主要是年產(chǎn)量，淘汰的時(shí)間起始于“十五”時(shí)期，最初的上限淘汰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為年產(chǎn)量幾千噸，此后頻繁改動(dòng)提升。目前的標(biāo)準(zhǔn)是淘汰年產(chǎn)量9萬噸及以下煤礦，“支持具備條件的地區(qū)淘汰年產(chǎn)量30萬噸以下煤礦”。實(shí)際的執(zhí)行原則是淘汰年產(chǎn)量30萬噸以下煤礦。這種淘汰方式仍然是行政主導(dǎo)下的計(jì)劃行為，計(jì)劃性的行政規(guī)定滯后于市場的波動(dòng)，單一的判斷標(biāo)準(zhǔn)容易脫離企業(yè)和地區(qū)的實(shí)際情況，有實(shí)力的企業(yè)需要不斷的大幅投入才能通過技術(shù)改造符合生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。“僵尸”產(chǎn)能主要存在于國企，目前能否退出要依托國家政策。本世紀(jì)初，因?yàn)閲页雠_了相關(guān)文件，國有煤炭“衰老”礦井以關(guān)閉破產(chǎn)為主要方式退出了一批。現(xiàn)階段，煤炭行業(yè)為適應(yīng)新形勢退出國有性質(zhì)的“僵尸”產(chǎn)能也要等國家出臺相關(guān)政策才能啟動(dòng)。

基本思路主要有兩個(gè)，一是淘汰落后的標(biāo)準(zhǔn)要具有長期性，盡量避免頻繁調(diào)整，要在綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會長期發(fā)展的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮環(huán)保、安全對煤礦的要求，對落后產(chǎn)能給出明確定義；二是消除地方政府和煤炭企業(yè)退出低效產(chǎn)能的顧慮，不僅是允許煤炭“僵尸”產(chǎn)能退出，還要讓與退出相配套的資金支持政策長期有效。

煤炭低效產(chǎn)能退出五個(gè)注意事項(xiàng)

煤炭低效產(chǎn)能退出時(shí)要注意五方面內(nèi)容。第一，產(chǎn)能退出的目標(biāo)是供給端結(jié)構(gòu)優(yōu)化而非總量控制。退出煤炭低效產(chǎn)能不同于控制總量，具體產(chǎn)量應(yīng)由企業(yè)視市場需求而定。政府控產(chǎn)量的作用并不理想，不僅不能根本性解決煤炭產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)性過剩問題，還會造成市場競爭的不公平。

因此，低效退出政策的發(fā)力點(diǎn)是確保落后產(chǎn)能、“僵尸”產(chǎn)能實(shí)質(zhì)性退出，關(guān)鍵是嚴(yán)格環(huán)保、安全標(biāo)準(zhǔn)并確保“雙保障、一機(jī)制”政策措施到位。要區(qū)別對待低效產(chǎn)能與先進(jìn)產(chǎn)能，要允許先進(jìn)產(chǎn)能替代低效產(chǎn)能。大中型企業(yè)集團(tuán)退出“僵尸”產(chǎn)能后，資源接續(xù)能力可能受到影響，建議后續(xù)的相關(guān)政策要及時(shí)跟進(jìn)，通過低效產(chǎn)能退出加快“新陳代謝”。

第二，方案的長期目標(biāo)在于形成市場化的退出機(jī)制。政府出臺退出方案和政策，短期內(nèi)是為了避免出現(xiàn)更大的風(fēng)險(xiǎn)，保持社會穩(wěn)定，更長期的目標(biāo)是為了完善市場機(jī)制。方案的實(shí)施將在化解危機(jī)的同時(shí)打破政策壁壘，解決遺留已久的制度問題，最終形成市場化的退出機(jī)制。

缺乏競爭力的產(chǎn)能能否實(shí)質(zhì)性退出，相關(guān)改革必須配套開展，包括轉(zhuǎn)變政府職能、國有企業(yè)改制、國有資本管理體制改革等，政府工作的重點(diǎn)不應(yīng)是審批而是進(jìn)一步嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督，改變地方政府的考核體系并嚴(yán)格責(zé)任追究制度等。只有系統(tǒng)推進(jìn)改革才能真正擠壓低效產(chǎn)能的生存空間。

第三，產(chǎn)能退出的管理部門要擁有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力。方案雖然針對煤炭行業(yè)，但對其他傳統(tǒng)行業(yè)具有較強(qiáng)的示范作用，將啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新一輪改革。改革任務(wù)迫切且復(fù)雜，主管部門必須具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力。國家應(yīng)成立綜合改革小組，工業(yè)和信息化部、發(fā)展和改革委、財(cái)政部、安監(jiān)局、行業(yè)協(xié)會等多部門參與管理并協(xié)調(diào)配合。具體職責(zé)包括：設(shè)定更加科學(xué)的動(dòng)態(tài)淘汰煤炭落后產(chǎn)能的中長期標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)定壓減產(chǎn)能的保障標(biāo)準(zhǔn)并出臺具體方案，不應(yīng)有所有制的區(qū)別，但必須區(qū)分開落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能；協(xié)調(diào)“雙保障”政策的落實(shí)和“一機(jī)制”措施的執(zhí)行。

第四，職工退出的保障資金要多渠道籌集。一是通過提高中央公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例、充實(shí)地方財(cái)政、有選擇地劃撥央企國有資本、劃撥地方國有資本等方式及時(shí)充實(shí)地方社?；?。地方國有資本劃撥方式有兩種政策考慮：選擇地方國有企業(yè)，將國有資本按比例劃撥社?；穑粚?ldquo;僵尸”產(chǎn)能退出企業(yè)的退出資產(chǎn)進(jìn)行重組，部分國有資本劃歸社?；?。二是盤活國有資本經(jīng)營預(yù)算收入閑置資金，根據(jù)當(dāng)前的新情況制定新的預(yù)算收入支出制度。三是成立創(chuàng)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型基金等專項(xiàng)基金，籌集的資金主要用于退出職工的培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)、困難家庭救助等。

第五，以山西為試點(diǎn)快速啟動(dòng)煤炭低效產(chǎn)能退出工作。低效產(chǎn)能退出方案從確定到執(zhí)行需要一段時(shí)間，但行業(yè)脫困任務(wù)已迫在眉睫。考慮到山西煤炭“僵尸”產(chǎn)能問題突出，受煤炭市場影響全省經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重，因此建議以山西為試點(diǎn)，先行開展煤炭低效產(chǎn)能退出工作。全國方案的制定與籌備同期展開，并充分結(jié)合山西的經(jīng)驗(yàn)，盡快在全國推動(dòng)。