《國家生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》目前已經(jīng)形成初稿，并經(jīng)2016年全國環(huán)境保護工作會議討論。“十三五”既是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是負重前行的攻堅期。與以往的規(guī)劃相比，環(huán)保“十三五”規(guī)劃從邊界到內(nèi)容將有哪些變化和調(diào)整？如何看待這個即將出臺的新規(guī)劃？本期，《生態(tài)》版特約環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤加以闡釋。

環(huán)境質(zhì)量有所改善但問題交織

近年來我國污染治理力度前所未有，進程加速推進，總體處于環(huán)境質(zhì)量有所改善但問題交織的戰(zhàn)略相持期，表現(xiàn)為四大特征：

◎容量超載

我國污染物排放逼近或者超過承載，這是我國資源環(huán)境國情的重大判斷。在長期粗放發(fā)展模式下，隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，污染物排放增長快、總量大。另外，近年來因生態(tài)空間壓縮破碎、氣象自然等因素導(dǎo)致承載能力總體下降，時空波動加大。分子增加、分母減少導(dǎo)致的容量超載國情短期內(nèi)不會根本扭轉(zhuǎn)，相應(yīng)地生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱性、風(fēng)險性明顯加大，必須過容量“緊日子”、應(yīng)對硬約束。

◎質(zhì)量仍差

2015年，全國338個地級及以上城市PM2.5濃度為50微克/立方米，僅76個城市年均值達標(biāo)。與發(fā)達國家標(biāo)準(zhǔn)相比，我國環(huán)境質(zhì)量仍然很差，生態(tài)環(huán)境成為社會需求強烈的稀缺產(chǎn)品。理論上，要確立提供生態(tài)產(chǎn)品屬于發(fā)展內(nèi)涵、生態(tài)產(chǎn)品具有產(chǎn)權(quán)與價值；實踐上，要主動適應(yīng)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高，社會公眾訴求明顯提升的“新常態(tài)”，環(huán)境質(zhì)量改善成為全面小康社會難度最大但必須采取綜合措施確保完成的任務(wù)。

◎穩(wěn)中趨好

主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。全國好Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質(zhì)改善力度非常大；酸雨面積恢復(fù)到20世紀(jì)90年代水平，空氣質(zhì)量改善初見成效。但環(huán)境改善的幅度與老百姓的需求有較大差距，甚至與感受有反差，這有認知方式、方法問題，也有環(huán)境監(jiān)測點位關(guān)注國家生態(tài)環(huán)境“大系統(tǒng)”與群眾關(guān)注身邊生活質(zhì)量“小問題”之間“錯位”導(dǎo)致的客觀現(xiàn)實。

◎區(qū)域分異

我國區(qū)域間工業(yè)化進程、資源能源消耗、環(huán)境稟賦、污染排放強度差異大，不同區(qū)域、流域和城市環(huán)境問題分化，質(zhì)量改善步伐不可能“齊步走”、同步達標(biāo)，全國960萬平方公里不能靠“一招鮮”或一個“方程式”來解決，全國統(tǒng)一性的總量控制方略要更加服從、服務(wù)于不同區(qū)域差異化環(huán)境問題的解決，必須制定、實施更加精細化的環(huán)境管理政策。

辯證認識“十三五”生態(tài)環(huán)境目標(biāo)

要應(yīng)對工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、資源能源消耗、社會發(fā)展等新變化、新轉(zhuǎn)折，需要從四個方面準(zhǔn)確把握、深刻分析、辯證認識未來生態(tài)環(huán)境目標(biāo)：

◎國際對比

我國在較低經(jīng)濟發(fā)展水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題，經(jīng)濟水平、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)達國家相比具有本質(zhì)區(qū)別。我國能源結(jié)構(gòu)中的“高煤”特征短期改變難，煤占比長期在2/3左右，劣質(zhì)煤、散燒煤影響大；而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%。我國提出實行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元；而美國實行PM2.5控制的1996年，人均GDP28000美元左右。因此，要正視因資源環(huán)境稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同而造成的環(huán)境改善歷程差異。

◎全面小康

全面建成小康社會的核心要求是環(huán)境質(zhì)量改善。一方面，全面小康是底線型標(biāo)準(zhǔn)，非達標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或全國總體評價標(biāo)準(zhǔn)。重點應(yīng)在“兜底”“補短板”，需要將問題控制在較低、社會能接受的水平，但實際上全國不少區(qū)域質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)高于此。另一方面，老百姓更關(guān)心的是環(huán)境改善結(jié)果而非過程。相對于大江大河，老百姓更關(guān)注身邊環(huán)境問題，如小河小汊黑臭、灰霾控制、安全飲水等。因此，要響應(yīng)群眾呼聲，將環(huán)境改善的視角和側(cè)重點做相應(yīng)調(diào)整，大小并重、提高針對性。

◎總體改善

相比于以往的定性表述，十八屆五中全會提出要實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標(biāo)，是指全國尺度、大范圍、多要素環(huán)境質(zhì)量改善程度會有一個質(zhì)變。從穩(wěn)中趨好變?yōu)榭傮w性改善，需要未來五年做艱巨的努力。特別是老百姓對環(huán)境質(zhì)量改善的認可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會共治的環(huán)境治理新體系，并采取多重措施，實現(xiàn)重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。

◎質(zhì)量核心

十八屆五中全會首次提出將PM2.5等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)納入約束性控制，這是一個重大信號。從過去十年單一的主要污染物排放總量約束，到“十三五”期間新增環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)約束，標(biāo)志著環(huán)境保護階段和治理要求發(fā)生戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。把環(huán)境質(zhì)量作為約束性指標(biāo)和環(huán)保工作的核心，是問題導(dǎo)向的結(jié)果，符合公眾需求，也符合環(huán)保發(fā)展規(guī)律。在國際對比不樂觀的情況下，要讓公眾認同全面小康和總體改善，必須在久久為功的同時，把握階段性戰(zhàn)略重點，在“十三五”期間打好若干彰顯力度和成效的攻堅戰(zhàn)，解決大氣、水、土壤三大領(lǐng)域若干“刺兒頭”性問題，增加綠色產(chǎn)品有效供給。

將改革藍圖具體化為施工圖

要瞄準(zhǔn)問題，突出重點，轉(zhuǎn)變方式，將頂層設(shè)計和改革藍圖具體化為施工圖，把以環(huán)境質(zhì)量為核心的“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃謀劃好，任務(wù)部署好。

以三大行動計劃為核心，做深做細做實環(huán)境質(zhì)量管理。穩(wěn)步推進全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實行國家考核、國家監(jiān)測的事權(quán)財權(quán)重大調(diào)整，積極推動環(huán)保督政巡視，實施生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)……這些制度改革使全面環(huán)境質(zhì)量管理具有前所未有的堅實基礎(chǔ)。“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃將空氣質(zhì)量改善目標(biāo)要求分解到338個城市，水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)分解到1900個控制單元，各地方都能對號入座、認領(lǐng)任務(wù)要求，實施績效考核和責(zé)任追究，切切實實把大氣、土壤與水三大污染防治行動計劃變成一個操作性強的“施工圖”。

加大環(huán)境治理力度，提高治污成效。十八屆五中全會倡導(dǎo)綠色富國、綠色惠民，要求在實現(xiàn)綠色化底線要求的同時，推動形成“綠色即發(fā)展”的內(nèi)生機制。要做硬空間、紅線、準(zhǔn)入等環(huán)境宏觀調(diào)整，增量生態(tài)化改造和綠色新增長點培育并重，資源能源消耗控制與治污減排同步，在治標(biāo)的同時加大治本力度。同時，環(huán)境治理要“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”。這個“準(zhǔn)”字特別重要，由地方根據(jù)差異化環(huán)境問題提出針對性、有效性措施，實施多污染物協(xié)同控制，讓一部分區(qū)域率先達標(biāo)，其他區(qū)域明顯改善。

重構(gòu)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度和機制。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，就要實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度。兩條制度鏈條很重要，其一是督政體系。我國長期存在保護弱、發(fā)展強，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護，這種負向激勵制度不利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。要發(fā)揮機制體制優(yōu)勢，抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實行發(fā)展與保護“一崗雙責(zé)”，倒逼地方黨委政府積極主動地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。其二是督企體系。綜合運用環(huán)境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責(zé)等制度，落實企事業(yè)單位的主體責(zé)任，將所有固定污染源納入監(jiān)管范圍，實施行業(yè)化、系統(tǒng)性、精細化的全過程管理。