引子

“十三五”是全面建成小康社會(huì)的決勝階段。油氣工業(yè)是為國(guó)家做出突出貢獻(xiàn)的工業(yè)行業(yè)，進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期仍將肩負(fù)重大的歷史使命。反思過(guò)去，展望未來(lái)，油氣發(fā)展理念和思路辦法，必須適應(yīng)變化了的世情、國(guó)情、油情，大力解放思想，破除傳統(tǒng)思維定勢(shì)，確立新的發(fā)展理念，全面深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，銳意進(jìn)取，果斷實(shí)踐，才能破解面臨的突出問(wèn)題和發(fā)展難題，推動(dòng)油氣工業(yè)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化和革命性突破，為國(guó)家做出新的更大貢獻(xiàn)。

1 油氣改革面臨的能源革命大勢(shì)

必須從國(guó)家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，審時(shí)度勢(shì)，借勢(shì)而為，推動(dòng)能源消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命。

從高碳能源走向低碳能源，進(jìn)而轉(zhuǎn)向無(wú)碳能源，是人類社會(huì)不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律和必然趨勢(shì)。

習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上指出：必須從國(guó)家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，審時(shí)度勢(shì)，借勢(shì)而為，找到順應(yīng)能源大勢(shì)之道，要求推動(dòng)能源消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命，打通能源發(fā)展快車道，全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放條件下的能源安全。這集中體現(xiàn)了黨在“四個(gè)全面”治國(guó)理政總方略指引下，加快我國(guó)能源發(fā)展，確保國(guó)家能源安全的新思想和新論斷，字里行間充滿了強(qiáng)烈的戰(zhàn)略統(tǒng)攬意識(shí)和時(shí)代緊迫感，發(fā)人深省，催人奮進(jìn)。

(一)能源革命是推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。迄今為止，人類經(jīng)歷了柴薪、煤炭、石油三次能源革命，正在走向天然氣和可再生能源加速發(fā)展的多元化能源新時(shí)代。上世紀(jì)中葉，全球掀起了一場(chǎng)決定世界各國(guó)發(fā)展命運(yùn)的能源革命，這就是從煤炭時(shí)代走向石油時(shí)代的革命。西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)那場(chǎng)革命，擺脫了煤炭帶來(lái)的環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)多年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，將自身發(fā)展推向了后工業(yè)化建設(shè)的新階段。能源嚴(yán)重匱乏的日本通過(guò)那場(chǎng)革命，將自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展推入鼎盛期，一躍成為了僅次于美國(guó)的世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)。當(dāng)時(shí)的中國(guó)，手中擁有1億噸石油資源，卻因“左傾”思想路線干擾和“十年浩劫”的影響，錯(cuò)失了歷史發(fā)展良機(jī)。

(二)進(jìn)入21世紀(jì)，全球又出現(xiàn)了一場(chǎng)能源革命，這就是風(fēng)靡全球的頁(yè)巖氣革命。與蒸汽機(jī)技術(shù)推動(dòng)第一次能源革命、內(nèi)燃機(jī)和電動(dòng)機(jī)技術(shù)推動(dòng)第二次能源革命一樣，水平井鉆井技術(shù)和酸化壓裂技術(shù)推動(dòng)的頁(yè)巖氣革命性突破，產(chǎn)生的巨大變化和深刻影響，就連當(dāng)時(shí)的美國(guó)政府都完全沒(méi)料到。

美國(guó)能源部當(dāng)時(shí)還認(rèn)為本國(guó)天然氣資源行將枯竭，不惜耗巨資興建了一批進(jìn)口終端，決定從國(guó)外大量進(jìn)口液化天然氣。俄羅斯也將其天然氣作為遠(yuǎn)東擴(kuò)張的首選目標(biāo)，選擇了美國(guó)。然而，隨即而來(lái)的一場(chǎng)頁(yè)巖氣革命改變了這一切。短短幾年時(shí)間，美國(guó)的天然氣產(chǎn)量就超過(guò)俄羅斯，成為世界第一大天然氣生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，并將其技術(shù)突破和生產(chǎn)變革取得的成果迅速推廣到頁(yè)巖油、煤層氣、致密油、致密氣、超重油、油砂礦、天然氣水合物等眾多領(lǐng)域，由此掀起了一場(chǎng)波及全球的非常規(guī)油氣革命。

(三)非常規(guī)油氣革命使美國(guó)實(shí)現(xiàn)了能源生產(chǎn)回歸，重新獲得了全球競(jìng)爭(zhēng)中至關(guān)重要的大國(guó)能源競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)通過(guò)“再工業(yè)化”，恢復(fù)了工業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)和高端制造業(yè)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，擺脫了對(duì)中東石油的長(zhǎng)期依賴，使石油、天然氣重新成為美國(guó)搶占未來(lái)全球戰(zhàn)略制高點(diǎn)的強(qiáng)大支撐力量。如今的美國(guó)已經(jīng)逐步走出了全球金融危機(jī)的陰影，能源重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向西半球，軍事戰(zhàn)略也從“重返亞洲”轉(zhuǎn)向了“亞太再平衡戰(zhàn)略”。不僅改寫(xiě)了世界能源版圖，而且改變了全球經(jīng)濟(jì)、政治和外交戰(zhàn)略，成為世界各國(guó)不得不認(rèn)真對(duì)待的重大戰(zhàn)略發(fā)展前景。

(四)頁(yè)巖氣革命對(duì)中國(guó)能源和油氣企業(yè)的沖擊是巨大的，也引起了國(guó)內(nèi)社會(huì)各界的極大關(guān)注，掀起了一場(chǎng)頁(yè)巖氣投資開(kāi)發(fā)熱。國(guó)土資源部以礦權(quán)制度改革開(kāi)道，將頁(yè)巖氣定為獨(dú)立礦種，出臺(tái)優(yōu)惠政策，先后進(jìn)行了兩輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)公開(kāi)招標(biāo)，吸引社會(huì)投資主體參與頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)。三大石油公司通過(guò)合資合作，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，選擇重點(diǎn)地區(qū)展開(kāi)頁(yè)巖氣先導(dǎo)性示范勘探開(kāi)發(fā)，取得了一批重大成果，使我國(guó)成為繼美國(guó)之后頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)規(guī)模和產(chǎn)量位居第二的發(fā)展中產(chǎn)油產(chǎn)氣國(guó)家。但總的來(lái)看，我國(guó)的頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)仍在局部領(lǐng)域探索，尚未大面積推開(kāi)。隨著國(guó)際石油市場(chǎng)進(jìn)入新一輪低油價(jià)調(diào)整期，社會(huì)上已經(jīng)出現(xiàn)的頁(yè)巖氣投資開(kāi)發(fā)熱正在降溫，呈現(xiàn)出急流勇退之勢(shì)。這種情況值得各方面深思。

(五)對(duì)中國(guó)的能源和油氣企業(yè)來(lái)說(shuō)，頁(yè)巖氣革命實(shí)際上提出了一個(gè)更為緊迫、更需要直接面對(duì)和深入思考的重大發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題。這就是：助推美國(guó)實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的最大驅(qū)動(dòng)力，并非地面地下條件惡化、開(kāi)采成本高的常規(guī)油氣資源，也非勘探開(kāi)發(fā)難度大、地質(zhì)條件復(fù)雜的稠油、高凝油、低滲透等低品位油氣資源和致密油、致密氣、煤層氣、油砂礦、天然氣水合物等非常規(guī)油氣資源，更非儲(chǔ)量相對(duì)豐富的煤炭(美國(guó)的煤炭可探明儲(chǔ)量位居世界第一，已探明儲(chǔ)量是中國(guó)的兩倍多)、水電、核能、風(fēng)電、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能，而是國(guó)內(nèi)外油氣企業(yè)一向并不怎么看好的頁(yè)巖氣資源。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于種種原因，我國(guó)復(fù)雜油氣勘探、新區(qū)新層系油氣勘探、天然氣勘探和非常規(guī)油氣勘探一直缺乏較為穩(wěn)定的資金來(lái)源，總體投入不足，發(fā)展較為緩慢。煤層氣勘探開(kāi)發(fā)中油氣企業(yè)“重常規(guī)、輕非常規(guī)”與煤炭企業(yè)“重煤輕氣”的思想傾向相互交織，形成了復(fù)雜的體制性、機(jī)制性障礙，造成煤層氣勘探開(kāi)發(fā)上手20多年“只見(jiàn)儲(chǔ)量、不見(jiàn)產(chǎn)量”，至今難以實(shí)現(xiàn)大的革命性突破。

(六)從高碳能源走向低碳能源，進(jìn)而轉(zhuǎn)向無(wú)碳能源，是人類社會(huì)不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律和必然趨勢(shì)。油氣之所以替代煤炭，就是因?yàn)榇罅渴褂妹禾?，帶?lái)了生態(tài)環(huán)境惡化、運(yùn)輸壓力加大、安全事故頻發(fā)、溫室氣體排放等一系列難以解決的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，使能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化特別是一次能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的首要問(wèn)題。

潔凈煤技術(shù)的深入推廣應(yīng)用，使煤炭清潔利用的技術(shù)水平提高了，手段更先進(jìn)了，但并不意味著煤炭固有高碳能源性質(zhì)的改變。尤其對(duì)于中國(guó)這樣煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)占全球一半的能源和經(jīng)濟(jì)大國(guó)來(lái)說(shuō)，不大幅壓縮煤炭總量，提高石油特別是天然氣、可再生能源等優(yōu)質(zhì)、清潔、高效、低碳能源的比重，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。無(wú)論從能源效率效益提高，還是生態(tài)文明建設(shè)的角度來(lái)看，中國(guó)必須加速走向能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新時(shí)代。

(七)進(jìn)入21世紀(jì)，以西氣東輸一線工程開(kāi)工建設(shè)為標(biāo)志，我國(guó)天然氣發(fā)展進(jìn)入了快速增長(zhǎng)期，探明儲(chǔ)量連續(xù)12年超過(guò)5000億立方米，年產(chǎn)量年均增長(zhǎng)78億立方米。預(yù)計(jì)進(jìn)入“十三五”，國(guó)內(nèi)天然氣將呈現(xiàn)供大于求的局面；進(jìn)入“十四五”，需求量增速還將下降，呈現(xiàn)持續(xù)疲弱的市場(chǎng)發(fā)展態(tài)勢(shì)。市場(chǎng)持續(xù)疲弱的主要原因是國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)上出現(xiàn)了抑制天然氣生產(chǎn)和供應(yīng)加速發(fā)展的復(fù)雜情況，這顯然有悖于一次能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化革命的大方向。長(zhǎng)此以往，不僅影響常規(guī)天然氣和成本更高的非常規(guī)天然氣的投資開(kāi)發(fā)，影響以氣代煤、以氣代油工作的順利開(kāi)展，而且將直接拉低天然氣在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中已經(jīng)開(kāi)始升高的比例。這對(duì)于一個(gè)全球普遍看好，國(guó)內(nèi)呼聲很高的優(yōu)質(zhì)、高效、清潔、低碳一次能源來(lái)說(shuō)，顯然是一個(gè)不容忽視的嚴(yán)重問(wèn)題。

(八)當(dāng)前，國(guó)際石油市場(chǎng)已結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)15年的高油價(jià)時(shí)代，進(jìn)入了新一輪低油價(jià)調(diào)整期。油氣改革面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境。改革開(kāi)放30多年來(lái)，幾次大的油氣改革都是從自上而下的行政性拆分和合并入手展開(kāi)的。進(jìn)入全面深化改革的新階段，油氣改革不能重蹈覆轍，必須遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，更多地采用市場(chǎng)化手段和辦法。當(dāng)務(wù)之急，則是要切實(shí)厘清油氣改革的主導(dǎo)力量和中心環(huán)節(jié)。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)始終是中國(guó)油氣改革的主導(dǎo)力量，也是油氣改革的中心環(huán)節(jié)。

外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因通過(guò)內(nèi)因才能起作用。社會(huì)上那種試圖人為切斷油氣工業(yè)內(nèi)在產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈關(guān)系，重新構(gòu)建一個(gè)油氣工業(yè)和油氣市場(chǎng)的想法，脫離中國(guó)油氣工業(yè)實(shí)際、脫離中國(guó)能源革命大方向，是行不通的。

(九)國(guó)有石油企業(yè)干部員工中間蘊(yùn)藏著極大的改革熱情，他們既可以用自己的智慧和雙手建設(shè)起一個(gè)自立于世界民族之林的強(qiáng)大石油工業(yè)，也可以用自己的智慧和雙手創(chuàng)造出一個(gè)適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的石油市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)年的大慶石油會(huì)戰(zhàn)就是一場(chǎng)名副其實(shí)的能源革命，一場(chǎng)把“貧油國(guó)”落后帽子甩到太平洋里去的能源革命。通過(guò)那場(chǎng)能源革命，新中國(guó)不僅解決了石油安全問(wèn)題，而且解決了關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至政治外交等方面的一系列問(wèn)題。當(dāng)年的能源革命是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下取得的，今天的能源革命將在統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下取得。國(guó)有石油企業(yè)干部員工完全有條件、有能力引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來(lái)一場(chǎng)新的偉大革命，將“國(guó)企效率低”的帽子甩到太平洋里去。

(十)從煤炭時(shí)代走向石油時(shí)代，進(jìn)而轉(zhuǎn)向天然氣時(shí)代和可再生能源時(shí)代，是從高碳能源走向低碳能源，進(jìn)而走向無(wú)碳能源的過(guò)渡時(shí)期和必經(jīng)階段。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，已經(jīng)來(lái)遲了半個(gè)世紀(jì)。這一天不能繼續(xù)等待下去了，全球氣候變暖和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不允許我們等待，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展不允許我們等待，堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路不允許我們等待，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，確保全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不允許我們等待。一句話，中國(guó)新舊能源體系的轉(zhuǎn)換和變革已經(jīng)刻不容緩，人們希望推動(dòng)能源和油氣工業(yè)出現(xiàn)一個(gè)大的轉(zhuǎn)折性變化和革命性突破。

這就是中國(guó)油氣改革面臨的能源革命大勢(shì)。

2 油氣改革面臨的發(fā)展現(xiàn)狀

油氣資源基礎(chǔ)更加雄厚、油氣保障能力顯著增強(qiáng)、油氣經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力顯著提高。

油氣國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)、油氣專業(yè)化水平顯著提高、油氣信息化水平顯著提高、油氣綠色發(fā)展水平顯著提高。

中國(guó)油氣改革必須緊密結(jié)合世情、國(guó)情和油情，在實(shí)踐中積極穩(wěn)健推進(jìn)。

緊密結(jié)合世情、國(guó)情和油情，準(zhǔn)確把握中國(guó)油氣工業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，深刻認(rèn)識(shí)油氣改革面臨的主要問(wèn)題，是厘清中國(guó)油氣改革思路、有針對(duì)性地選擇油氣改革切入點(diǎn)、采取正確的油氣改革方針和政策措施的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)。一段時(shí)間以來(lái)，圍繞油氣改革，社會(huì)上和油氣工業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)了這樣那樣的不同看法，集中反映在如何看待石油工業(yè)未來(lái)走向上。搞清楚這個(gè)問(wèn)題，也要從世情、國(guó)情和油情出發(fā)，排除各種思想干擾，客觀的、實(shí)事求是的、不帶任何偏見(jiàn)和狹隘意識(shí)的思考、認(rèn)識(shí)、看待和處理問(wèn)題。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，特別是世紀(jì)之交石油石化大重組和三大石油公司海外整體上市以來(lái)，我國(guó)油氣工業(yè)發(fā)生了舉世矚目的深刻而又巨大變化，主要表現(xiàn)在：

(一)油氣資源基礎(chǔ)更加雄厚。根據(jù)國(guó)土資源部新近公布的油氣資源評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，我國(guó)常規(guī)石油地質(zhì)資源量為1085億噸，可采資源量為268億噸；與2007年第三輪油氣資源評(píng)價(jià)結(jié)果相比，分別增加了320億噸和56億噸，增長(zhǎng)42%和26%；已累計(jì)探明360億噸，探明程度為33%，處于勘探中期階段。2014年，我國(guó)新增石油探明地質(zhì)儲(chǔ)量10.44億噸，連續(xù)8年新增石油探明地質(zhì)儲(chǔ)量超過(guò)10億噸。我國(guó)常規(guī)天然氣資源量為68萬(wàn)億立方米，可采資源量為40萬(wàn)億立方米，與2007年第三輪油氣資源評(píng)價(jià)結(jié)果相比，分別增加了33萬(wàn)億立方米和18萬(wàn)億立方米，增長(zhǎng)94%和82%；已累計(jì)探明12萬(wàn)億立方米，探明程度為18%，處于勘探早期階段。2014年，我國(guó)新增天然氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量10364億立方米，連續(xù)12年新增天然氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量超過(guò)5000億立方米。我國(guó)還有豐富的非常規(guī)油氣資源，其中，頁(yè)巖氣地質(zhì)資源量為26萬(wàn)億立方米，排名世界第一；煤層氣地質(zhì)資源量為36.7萬(wàn)億立方米，排名世界第三；致密油、致密氣、油砂礦、天然氣水合物等地質(zhì)資源量也很豐富，而且基本上沒(méi)有展開(kāi)較大規(guī)模的勘探，加快油氣發(fā)展有著雄厚的資源基礎(chǔ)。

(二)油氣保障能力顯著增強(qiáng)。我國(guó)是世界第四石油生產(chǎn)大國(guó)和第六天然氣生產(chǎn)大國(guó)，原油年產(chǎn)量已超過(guò)2.1億噸，是1998年的1.3倍；天然氣年產(chǎn)量已超過(guò)1243億立方米，是1998年的5.34倍。我國(guó)還是僅次于美國(guó)的世界第二煉油化工產(chǎn)品生產(chǎn)大國(guó)，原油年加工能力已超過(guò)7億噸，是1998年的3.2倍；乙烯年生產(chǎn)能力已超過(guò)2000萬(wàn)噸，是1998年的4.7倍。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)內(nèi)油氣消費(fèi)呈現(xiàn)前所未有的高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，三大石油公司充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，加大了海外油氣勘探開(kāi)發(fā)和貿(mào)易進(jìn)口力度，使國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)量年均增速達(dá)到了14.2%，最高年份達(dá)到了50.4%；天然氣供應(yīng)量年均增速達(dá)到了15.9%，最高年份達(dá)到了25.6%。國(guó)內(nèi)石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備也從無(wú)到有加速發(fā)展，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備量已突破1.5億桶，商業(yè)石油儲(chǔ)備量已超過(guò)2.6億桶，開(kāi)辟了保障國(guó)內(nèi)油氣供應(yīng)的新途徑和新渠道，滿足了國(guó)內(nèi)日益增長(zhǎng)的油氣消費(fèi)需求。

(三)油氣經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力顯著提高。以中石油、中石化為例，2014年國(guó)際油價(jià)大幅下跌近一半，兩大石油公司迎難而上，克服困難、積極進(jìn)取，仍然取得了比較好的成績(jī)，合計(jì)銷售收入達(dá)到5.6萬(wàn)億元，是1998年的近10倍；合計(jì)國(guó)有資產(chǎn)總值達(dá)到6.2萬(wàn)億元，是1998年的5.8倍；合計(jì)上繳稅費(fèi)達(dá)到7400億元，相當(dāng)于國(guó)家財(cái)政總收入的5.3%。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年，特別是進(jìn)入21世紀(jì)這10多年的發(fā)展，我國(guó)油氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)總體上已經(jīng)接近或達(dá)到了世界先進(jìn)水平，一些主要專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)水平，如復(fù)雜斷塊油藏勘探、三次采油技術(shù)已經(jīng)居于世界領(lǐng)先水平。稠油、高凝油、低滲透等低品位油藏開(kāi)發(fā)技術(shù)也居世界前列。以水平井和酸化壓裂技術(shù)為代表的非常規(guī)油氣勘探開(kāi)發(fā)已經(jīng)取得重大突破，具備了大面積推廣的條件。海洋981號(hào)鉆井平臺(tái)等系列海洋石油重大技術(shù)裝備的研發(fā)成功和投入使用，表明我國(guó)已經(jīng)具備了深海油氣勘探開(kāi)發(fā)的全套技術(shù)手段和能力。

(四)油氣國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)。進(jìn)入21世紀(jì)的這10多年，是石油國(guó)際化經(jīng)營(yíng)從小到大、從弱到強(qiáng)迅速發(fā)展壯大的重要時(shí)期。三大石油公司以海外整體上市為契機(jī)，組織下屬企業(yè)成建制跨出國(guó)門，與國(guó)際大石油公司同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，相繼建起了一大批海外油氣生產(chǎn)基地，形成了面向全球的油氣戰(zhàn)略布局，競(jìng)爭(zhēng)力和影響力顯著增強(qiáng)。截至2014年年底，中石油總資產(chǎn)金額已達(dá)3904億美元，超過(guò)了殼牌和?？松梨?，成為全球總資產(chǎn)規(guī)模最大的石油公司，油氣產(chǎn)量已達(dá)14.5億桶油當(dāng)量，超過(guò)了埃克森美孚，成為位于全球油氣產(chǎn)量前列的石油公司。中石化銷售收入已達(dá)4586.6億美元，超過(guò)了?？松梨诤蜌づ频葒?guó)際石油巨頭，位居全球榜首。中海油資產(chǎn)回報(bào)率達(dá)到了9.08%，與?？松梨谙啾?，僅差0.22個(gè)百分點(diǎn)。三大石油公司其他業(yè)績(jī)指標(biāo)已經(jīng)初步顯示出了與世界一流跨國(guó)石油公司比肩的明顯態(tài)勢(shì)。在全球石油公司50強(qiáng)排名中，中石油、中石化和中海油分別名列第3位、第19位和第31位；在全球企業(yè)500強(qiáng)排名中，中石油、中石化、中海油分別名列第3位、第4位和第79位，成為具有相當(dāng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的跨國(guó)石油公司。

(五)油氣專業(yè)化水平顯著提高。進(jìn)入21世紀(jì)，三大石油公司所屬企業(yè)專業(yè)化重組、改制、改造和改革不斷向縱深發(fā)展，新技術(shù)、新專業(yè)、新企業(yè)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)層出不窮，涌現(xiàn)出了一大批熟悉現(xiàn)代石油市場(chǎng)、石油進(jìn)出口、石油貿(mào)易流通、石油金融、石油股市、石油期貨的專業(yè)化油氣公司和專業(yè)化油氣人才。傳統(tǒng)油氣企業(yè)通過(guò)強(qiáng)化各種類型和規(guī)模的項(xiàng)目管理，實(shí)施大規(guī)模專業(yè)化重組，開(kāi)展股份制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，面貌發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，涌現(xiàn)出了一大批在海內(nèi)外資本市場(chǎng)上市的油氣專業(yè)化公司。如今的三大石油公司已經(jīng)成為現(xiàn)代化程度比較高、專業(yè)化能力比較強(qiáng)，各種專業(yè)技術(shù)人才濟(jì)濟(jì)的跨國(guó)石油大公司、大集團(tuán)。不僅廣泛融入了國(guó)際石油市場(chǎng)，而且推動(dòng)國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由初級(jí)向高級(jí)，發(fā)生了歷史性的深刻變化，成為掌握和具備各種現(xiàn)代油氣市場(chǎng)交易能力，手段先進(jìn)，專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?、協(xié)同化發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈一體化競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的現(xiàn)代化油氣大市場(chǎng)。這是進(jìn)入21世紀(jì)，油氣改革帶來(lái)的最大最深刻的變化。

(六)油氣信息化水平顯著提高。進(jìn)入21世紀(jì)的10多年，是三大石油公司信息化建設(shè)發(fā)展最快，信息化水平顯著提升的重要時(shí)期。經(jīng)過(guò)連續(xù)三個(gè)五年計(jì)劃的持續(xù)大規(guī)模投入，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)已經(jīng)從上到下全面鋪開(kāi)，在三大石油公司上下游、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)、海內(nèi)外各個(gè)生產(chǎn)技術(shù)領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)管理環(huán)節(jié)得到了廣泛推廣應(yīng)用。數(shù)字化地質(zhì)、數(shù)字化地震、數(shù)字化鉆井、數(shù)字化井筒、數(shù)字化采油、數(shù)字化作業(yè)、數(shù)字化油建、數(shù)字化管道、數(shù)字化煉廠、數(shù)字化石油化工、數(shù)字化煉化建設(shè)、數(shù)字化運(yùn)輸、數(shù)字化銷售、數(shù)字化裝備制造已經(jīng)成為三大石油公司所屬企業(yè)發(fā)展的新常態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、石油電子商務(wù)已經(jīng)在三大石油公司一線生產(chǎn)單位得到大面積推廣應(yīng)用，涌現(xiàn)出了一大批具有國(guó)際國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平的數(shù)字化油氣田、數(shù)字化油氣企業(yè)和企地共建，信息共享、資源互通的數(shù)字化石油基地。數(shù)字化油城已經(jīng)初見(jiàn)端倪。在全國(guó)各行業(yè)信息化綜合水平測(cè)評(píng)中，三大石油公司一直居于前列。

(七)油氣綠色發(fā)展水平顯著提高。進(jìn)入21世紀(jì)，幾次大的安全環(huán)保事故，使三大石油公司痛定思痛，下決心從“三基”工作入手，加大質(zhì)量、安全、環(huán)保工作力度。經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的緊抓不放，層層貫徹落實(shí)，嚴(yán)格控制管理，基本遏制住了石油安全環(huán)保事故多發(fā)的勢(shì)頭。隨著一大批質(zhì)量、安全、環(huán)保工程的相繼投資建設(shè)，三大石油公司已經(jīng)自上而下普遍建立起統(tǒng)一、規(guī)范、完善的HSE管理體系，油氣綠色治理水平和發(fā)展水平顯著提升，連續(xù)兩個(gè)五年計(jì)劃提前完成了國(guó)家下達(dá)的各項(xiàng)節(jié)能減排、環(huán)境治理指標(biāo)。據(jù)2014年年底的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)油氣工業(yè)萬(wàn)元工業(yè)增加值能源消耗和二氧化碳排放量已經(jīng)普遍下降了15%；COD、氨氮、氮氧化物、二氧化硫排放總量分別減少了10%、12%、8%和10%；廢水實(shí)現(xiàn)了全部處理并穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放；固體廢物綜合利用率達(dá)到了75%，處置率達(dá)到100%，油氣工業(yè)清潔生產(chǎn)達(dá)到了歷史最高水平，涌現(xiàn)出一大批綠色油氣企業(yè)和節(jié)能減排先進(jìn)單位，成為生態(tài)文明建設(shè)的排頭兵。

實(shí)踐證明，世紀(jì)之交，黨中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)石油石化大重組和海外整體上市，將三大石油公司直接推入國(guó)際石油市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策是完全正確的，取得了舉世矚目的發(fā)展成就。三大石油公司跨出國(guó)門，與國(guó)際石油大公司、大集團(tuán)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)受了國(guó)際石油市場(chǎng)的鍛煉和考驗(yàn)，面貌發(fā)生了翻天覆地的巨大而又深刻變化，成為了具有相當(dāng)國(guó)際影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的綜合性國(guó)際能源公司，為進(jìn)一步全面深化改革奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

思考和討論中國(guó)油氣改革，必須緊密結(jié)合世情、國(guó)情，緊密結(jié)合油氣改革面臨的發(fā)展現(xiàn)狀，既不能停留在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老印象上，也不能停留在上世紀(jì)八九十年代初期改革的膚淺認(rèn)識(shí)上，更不能盲目照搬外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，從抽象的理論和概念出發(fā)，而要在油氣實(shí)踐中推進(jìn)中國(guó)油氣改革。

3 油氣改革面臨的主要問(wèn)題

國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的深刻變化對(duì)政府層面的能源和油氣宏觀綜合管理提出了新的更高要求。

三大石油公司內(nèi)部市場(chǎng)化改革和專業(yè)化重組、改制、改造和改革進(jìn)展不平衡。

我國(guó)油氣管理尚未形成較為完整的依法治理體系。

進(jìn)入21世紀(jì)10多年來(lái)，我國(guó)油氣改革取得了巨大成績(jī)，油氣體制發(fā)生了深刻變化，但總體上仍不適應(yīng)保障國(guó)家能源安全和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，面臨一系列突出矛盾和深層次問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

(一)政府能源管理職能分散，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，宏觀調(diào)控乏力，管理效率不高，適應(yīng)不了復(fù)雜多變的油氣市場(chǎng)發(fā)展需要。

當(dāng)今國(guó)際石油市場(chǎng)，是石油大公司、大集團(tuán)、世界石油巨無(wú)霸云集、寡占型壟斷競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代化大市場(chǎng)。當(dāng)今國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)，石油對(duì)外依存度已經(jīng)超過(guò)60%，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)國(guó)際化程度已經(jīng)相當(dāng)之高。國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的深刻變化對(duì)政府層面的能源和油氣宏觀綜合管理提出了新的更高要求。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)政府能源管理機(jī)構(gòu)雖經(jīng)多次改革、精簡(jiǎn)和撤并，但多頭管理的問(wèn)題始終沒(méi)有得到很好的解決。不僅造成管理效率不高，宏觀調(diào)控乏力，而且還可能產(chǎn)生諸多能源管理盲區(qū)，給油氣生產(chǎn)流通和內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)困難，造成國(guó)家層面能源宏觀管理職能分散，難以按照“大能源”綜合管理和專業(yè)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的內(nèi)在要求進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和體制再造。能源部門陷于處理行政審批和核準(zhǔn)事項(xiàng)中，難以將更多的時(shí)間和精力集中到戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建立等重大問(wèn)題上。

隨著能源和油氣市場(chǎng)化改革的不斷深入，要求油氣行業(yè)監(jiān)管職能從政府宏觀綜合管理職能中分離出來(lái)，形成相對(duì)獨(dú)立，較為完善的油氣行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系，以維護(hù)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的油氣市場(chǎng)體系，建立公平開(kāi)放透明的油氣市場(chǎng)規(guī)則。多年來(lái)，我國(guó)能源監(jiān)管體系一直缺乏相對(duì)獨(dú)立的油氣監(jiān)管部門和機(jī)構(gòu)，油氣行業(yè)監(jiān)管職能一直由政府綜合管理部門和能源主管部門代行，存在著能源綜合管理和油氣行業(yè)監(jiān)管職能職責(zé)不分，以政府行政管理代替油氣行業(yè)監(jiān)管的問(wèn)題，造成油氣行業(yè)監(jiān)管職能定位不準(zhǔn)，能源綜合管理和油氣監(jiān)管職責(zé)邊界不清，難以建立和形成有效的油氣監(jiān)管制度和監(jiān)管體系。油氣行業(yè)監(jiān)管和協(xié)調(diào)管理職能總體弱化，監(jiān)管力量薄弱，直接影響整個(gè)油氣市場(chǎng)體系的建立和規(guī)范運(yùn)作。

(二)三大石油公司依然存在一定的行政化管理色彩，距離真正的市場(chǎng)化、國(guó)際化石油大公司的要求還有一定距離。

縱觀30多年來(lái)的油氣改革，從最初的政府專業(yè)部門管理，到上世紀(jì)80年代撤銷石油部成立石油、石化、海洋三大石油總公司，再到世紀(jì)之交的石油石化大重組、成立兩大集團(tuán)公司、三大股份公司改制上市，我國(guó)油氣改革一直是按照政企分開(kāi)、建立現(xiàn)代石油大公司的目標(biāo)模式和思路展開(kāi)的。

經(jīng)過(guò)幾次大的拆分、合并，三大石油公司已經(jīng)按照市場(chǎng)化改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，改組、改造成了上下游、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)、海內(nèi)外一體化經(jīng)營(yíng)的跨國(guó)石油大公司、大集團(tuán)，主體部分已經(jīng)在海外上市。但由于油氣行業(yè)改革和企業(yè)改革沒(méi)有完全到位，法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)進(jìn)展緩慢，國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和出資人代表歸屬等問(wèn)題一直沒(méi)有取得大的突破。三大石油公司內(nèi)部市場(chǎng)化改革和專業(yè)化重組、改制、改造和改革進(jìn)展不平衡，政企不分、政資不分、經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)不分等體制性和機(jī)制性弊端仍未得到解決，仍在相當(dāng)大的程度上制約著油氣企業(yè)的運(yùn)作和發(fā)展。企業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)營(yíng)決策、勞動(dòng)人事、財(cái)務(wù)運(yùn)作、薪酬管理、分配制度等方面的改革難以深化，致使整個(gè)公司管理體制與市場(chǎng)化改革的要求不相適應(yīng)，自上而下的行政化管理色彩仍然較濃，整體活力不足，距離真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體和跨國(guó)石油大公司的要求還有一定距離，加上企業(yè)辦社會(huì)等歷史遺留問(wèn)題始終沒(méi)有得到妥善解決，造成富余人員較多、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、國(guó)有資產(chǎn)配置水平不高、運(yùn)行效率較低。隨著國(guó)際石油市場(chǎng)進(jìn)入新一輪低油價(jià)調(diào)整期，深層次矛盾進(jìn)一步顯性化，油氣改革面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。

(三)現(xiàn)代油氣商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)建設(shè)明顯滯后，統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、多元發(fā)展的現(xiàn)代油氣市場(chǎng)體系尚未完全建立起來(lái)。

建立完善的現(xiàn)代油氣市場(chǎng)體系，是提高油氣市場(chǎng)運(yùn)行效率和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的客觀要求和必然途徑。世紀(jì)之交的石油石化大重組和三大石油公司海外整體上市，將中國(guó)油氣行業(yè)和企業(yè)推向了國(guó)際石油市場(chǎng)，但國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)建設(shè)特別是石油礦權(quán)市場(chǎng)、石油進(jìn)出口貿(mào)易市場(chǎng)和石油現(xiàn)貨期貨市場(chǎng)建設(shè)卻明顯滯后，影響了整個(gè)油氣市場(chǎng)化改革的順利進(jìn)行。油氣商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)建設(shè)明顯滯后。油氣商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)如果沒(méi)有一個(gè)大的發(fā)展，統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、多元發(fā)展的現(xiàn)代油氣市場(chǎng)體系將很難建立起來(lái)，實(shí)現(xiàn)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

(四)石油、天然氣價(jià)格形成機(jī)制還沒(méi)有完全市場(chǎng)化，還不能適應(yīng)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)變化，準(zhǔn)確反映油氣供求關(guān)系和資源配置關(guān)系。

我國(guó)油氣市場(chǎng)化改革是從定價(jià)機(jī)制改革開(kāi)始的，并且隨著價(jià)格改革的逐步深化而深化。但由于實(shí)行價(jià)格“雙軌制”和“平轉(zhuǎn)高”的時(shí)間比較長(zhǎng)，導(dǎo)致整個(gè)油氣市場(chǎng)化改革起步早，卻進(jìn)展緩慢。世紀(jì)之交的原油、成品油流通體制改革，邁出了較大步伐。國(guó)家改變了單一的石油價(jià)格管制模式，實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)原油價(jià)格與國(guó)際石油市場(chǎng)價(jià)格并軌，并開(kāi)始參照國(guó)際石油市場(chǎng)價(jià)格，制定和統(tǒng)一發(fā)布全國(guó)主要成品油價(jià)格。經(jīng)過(guò)近10年的不斷改進(jìn)、調(diào)整和完善，細(xì)調(diào)和微調(diào)，我國(guó)原油、成品油流通體制已經(jīng)和國(guó)際石油市場(chǎng)接軌，但石油、天然氣價(jià)格形成機(jī)制仍沒(méi)有完全市場(chǎng)化，“最后一公里”的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決，還不能完全適應(yīng)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)變化的需要，準(zhǔn)確反映油氣供求關(guān)系和資源配置關(guān)系。油氣價(jià)格信號(hào)延時(shí)、滯后甚至失真的現(xiàn)象仍有發(fā)生，給油氣生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)影響和損失。另外，由于國(guó)家除直接定價(jià)外，缺乏更多的市場(chǎng)調(diào)節(jié)渠道和調(diào)節(jié)手段，因而常常因價(jià)格問(wèn)題使油氣生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處于被動(dòng)狀況。

(五)油氣法制化進(jìn)程較慢，油氣基本法律法規(guī)缺失，尚未形成完整的依法治理體系，影響了油氣行業(yè)和企業(yè)的健康發(fā)展。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制化的經(jīng)濟(jì)。能源和油氣法律法規(guī)是調(diào)整和規(guī)范油氣企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的唯一準(zhǔn)則。當(dāng)年的海洋石油對(duì)外開(kāi)放就是立法先行，因而得以在鐵板一塊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中脫穎而出，取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)加快了能源法制化進(jìn)程，先后出臺(tái)了《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等單行法，但《能源法》《石油法》《天然氣法》至今仍未出臺(tái)?！兜V產(chǎn)資源法》中關(guān)于石油天然氣的條文規(guī)定，事實(shí)上已經(jīng)被突破。由于油氣基本法律法規(guī)缺失，許多重要油氣領(lǐng)域存在著法律空白，造成無(wú)法可依。已經(jīng)出臺(tái)的一些局部性油氣規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和制度，主要以國(guó)務(wù)院條例和政府部門規(guī)章為主，立法層次較低，法律效力不夠，而且大多比較原則化，缺少具體的實(shí)施細(xì)則，操作性不強(qiáng)。由于油氣行業(yè)立法滯后，致使相關(guān)部門不得不依靠大量的政策性文件和行政公文來(lái)指導(dǎo)工作，處理和協(xié)調(diào)各方面的責(zé)權(quán)利關(guān)系，導(dǎo)致依法調(diào)控和解決糾紛能力差。我國(guó)油氣管理行政化色彩較濃的一個(gè)重要原因，就是油氣法制化進(jìn)程緩慢，油氣立法滯后，尚未形成較為完整的依法治理體系，影響了油氣行業(yè)和企業(yè)的健康發(fā)展。隨著生態(tài)文明建設(shè)、節(jié)能減排、治理環(huán)境污染、油氣可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)一步加快，油氣法律法規(guī)建設(shè)必須盡快提上議程，加快發(fā)展。

綜上所述，在當(dāng)前適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的新形勢(shì)下，我國(guó)油氣工業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了油氣發(fā)展新常態(tài)，油氣市場(chǎng)化改革向縱深發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)。但油氣管理體制、管理方式和運(yùn)行機(jī)制總體上仍然需要進(jìn)一步改革和創(chuàng)新，因此，要不斷化解影響和制約油氣工業(yè)改革發(fā)展的突出矛盾和深層次問(wèn)題，深入分析和把握這些矛盾和問(wèn)題。唯其如此，才有助于我們思考和厘清、理順油氣改革的思路和對(duì)策，找準(zhǔn)油氣改革的主攻方向和突破口、切入點(diǎn)，以應(yīng)對(duì)低油價(jià)的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。