歷經(jīng)多年的研究討論和全國人大三次審議之后，《大氣污染防治法》修訂草案日前在最高立法機關獲得通過，這是我國環(huán)境法治建設的一件大事?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男抻嗊^程恰逢霧霾頻發(fā)并對人們的日常生活造成較大困擾之時，于是在治霾方面被寄予厚望，甚至在很多場合被簡稱為“霧霾法”。當最終通過的修訂草案通過審議并發(fā)布后，我們發(fā)現(xiàn)，此次通過的2015年《大氣污染防治法》雖與“清潔空氣法”尚存差距，但無疑在一些方面已經(jīng)超越了“治霾”理想，較2000年《大氣污染防治法》相比具有相當大的進步。

新法的條款數(shù)量從2000年《大氣污染防治法》的66條增加到如今的129條，在篇章結(jié)構上增加了“大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃”“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應對”，并對“法律責任”章節(jié)做了大量的細化和補充，修改幅度相當大。就具體內(nèi)容而言，修訂后的《大氣污染防治法》的進步主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

在立法目標上，明確“防治大氣污染，應當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標”。這與2000年《大氣污染防治法》相比，理順了目標與手段之間的邏輯關系，是一個實質(zhì)性的進步。同時，新法規(guī)定，環(huán)境保護主管部門對省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核;省級人民政府則對本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核?；诖?，無論是對重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治在法律層面的確認，還是新增或者修訂關于燃煤、機動車、船舶、揮發(fā)性有機污染物等污染源和污染物的內(nèi)容，抑或?qū)φ熑蔚膹娀柬樌烧?。就此而言，稱該法已具備“清潔空氣法”的雛形，并不為過。

在治理思路上，明確“堅持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構和地方各級布局，調(diào)整能源結(jié)構”。這一規(guī)定呼應了2014年修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定的“保護優(yōu)先、預防為主”原則。在大氣污染防治方面將調(diào)整能源結(jié)構以法律的形式上升到前所未有的高度，亦表明對大氣污染的成因及其防治手段的更加深刻的理解。同時，在加緊推動“能源法”立法進程的背景下，《大氣污染防治法》明確源頭治理和調(diào)整能源結(jié)構，實際上與這一正在制定的能源基本法形成關照呼應之勢，有助于污染防治法與產(chǎn)業(yè)調(diào)控法在立法目標和法律機制層面形成互補和互動。

在“治霾”手段上，規(guī)定了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應對措施。目前的大氣污染呈現(xiàn)出大面積區(qū)域污染的態(tài)勢，各種類型的污染相互疊加，霧霾問題亦越來越困擾著很多大中城市。為此，新法設專章規(guī)定了“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應對”，規(guī)定除了加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治外，還對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制，并對重污染天氣監(jiān)測預警體系、應急管理體系、大氣環(huán)境質(zhì)量預報、應急處置等問題作出了規(guī)定，以此回應“治霾”呼聲。

在法律制度和法律機制上，修訂后的《大氣污染防治法》針對一些重要的法律制度作出了完善。以排污許可制度為例，2014年《環(huán)境保護法》第四十五條規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。這較之于1989年《環(huán)境保護法》僅明確規(guī)定在兩控區(qū)對二氧化硫發(fā)排污許可證相比，對排污許可制度的規(guī)定更加完善。修訂后的《大氣污染防治法》第十九條在此基礎上作出了進一步規(guī)定：排放工業(yè)廢氣或者該法規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。這實際上與《環(huán)境保護法》相呼應，在大氣污染防治領域?qū)ε盼墼S可制度進一步完善。又如，修訂后的《大氣污染防治法》明確規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量標準與大氣污染防治要求相銜接的機制。特別是其中有關燃油質(zhì)量的要求，是應對機動車大氣污染的重要措施。

在法律的可執(zhí)行性方面，亦有所提高。法律責任條款數(shù)量增加即是體現(xiàn)。另外，一個突出的變化是呼應2014年《環(huán)境保護法》，明確規(guī)定了適用按日連續(xù)計罰的情形：未依法取得排污許可證排放大氣污染物的;超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的;通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的;以及建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。這樣的規(guī)定意味著突破了2000年《大氣污染防治法》規(guī)定的“最高不超過50萬元”的處罰上限，有助于解決“守法成本高、違法成本低”的問題。

在肯定上述進步方面的同時，也應看到此次修訂的《大氣污染防治法》并非善盡美。一是有些規(guī)定可操作性不強。例如，新法中規(guī)定了諸多鼓勵和支持性措施，但對于如何“鼓勵”和“支持”，卻語焉不詳。再如，第九十五條規(guī)定任何單位和個人不得擅自向社會發(fā)布重污染天氣預報，但對于何為“擅自”、何為“發(fā)布”、何為“預警信息”，卻沒有明確的解釋。這種法律規(guī)定上的模糊性直接影響著法律實施的有效性。又如，在最終通過的文本中刪去了兩次征求意見過程中引起較大爭論的機動車限行的規(guī)定，但保留了鼓勵停車三分鐘以上熄滅發(fā)動機的規(guī)定。這樣的在法律實施層面操作性不太強的規(guī)定可能更適合規(guī)定于政策性文件之中。二是有些規(guī)定的實施效果有待實踐檢驗。例如，重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的重要措施之一是第八十六條規(guī)定的聯(lián)席會議機制。這套機制實際作用的發(fā)揮程度，很大程度上取決于重點區(qū)域內(nèi)有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的牽頭的地方人民政府的主動性和協(xié)調(diào)能力。三是與現(xiàn)有相關立法的銜接不足。例如，修訂后的《大氣污染防治法》關于按日連續(xù)計罰的規(guī)定限于第一百二十三條規(guī)定的四類情形，這些情形是否完全呼應了《環(huán)境保護法》的規(guī)定，亦值得深入思考。

總體而言，新修訂的《大氣污染防治法》盡管存在一些缺憾，但其在各方面的進步不容忽視。對于這樣一部來之不易的超越了治霾理想的《大氣污染防治法》，其實施效果值得期待。