導讀：電力行業(yè)集壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務于一身，電改的總體思路是如何理順政府、企業(yè)以及市場三者之間的關(guān)系。之前電力行業(yè)之所以被人詬病，很大原因是沒有理清楚三者的關(guān)系。

時隔13年，電力體制改革再次啟動。相比2002年啟動的改革，新一輪電力體制的改革背景、改革認識、改革參與者、改革復雜程度都發(fā)生了重大變化，這也決定了此輪改革的目標、路徑和方式，與之前相比皆有不同。

因此，對于新一輪電改，外界眾說紛紜，看好者有之，也有人認為新電改沒有延續(xù)上一輪電改所確定的“輸配分離”改革目標，有點“不溫不火”，沒有徹底解決電網(wǎng)公司的壟斷問題。但依筆者看來，任何改革都是針對具體問題而起，同時又會綜合各種利益考量，盡量避免未來各種未知風險。

從這個角度出發(fā)，新一輪電改(即“中發(fā)[2015]9號文”)是比較務實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于2002年“國發(fā)[2002]5號文”，它不僅抓住了當前我國電力體制改革面臨的各種問題，同時又主次分明、分輕重緩急逐步加以實施，既看到了當前急需解決的問題，又系統(tǒng)形成了逐步和分步實施的思路;既給了與電力體制改革相關(guān)的主體以思考空間和未來發(fā)展的考量，也給了合理的準備時間和空間，更加具有現(xiàn)實意義。

一、新電改的核心在于建立一個真正有效的電力市場機制

“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”，習近平總書記的這一重要論述給我們闡明了一個深刻道理：改革，必須以解決問題為歸依。他強調(diào)，要樹立“問題意識”，突出“問題導向”。那么，我國電力改革面對的主要矛盾和問題是什么?

上世紀80年代，當時電力行業(yè)主要矛盾是電力行業(yè)政企一體，電力整體短缺，電改的目標是政企分開，引入民資增加電能供應。2002年出現(xiàn)了電力過剩，供需矛盾緩解，此時的主要矛盾演變?yōu)槿绾未龠M發(fā)電環(huán)節(jié)良性而有效率的競爭。兩者一結(jié)合，當時電改的主要目標就是如何做到電力供給的“安全”和“經(jīng)濟”，其邏輯是從發(fā)電側(cè)競爭開始，逐漸推進，最終實現(xiàn)零售競爭?；诖耍?002年電改才確定了“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”等“五大任務”。

經(jīng)過13年的改革實踐，“五大任務”中，我國電力行業(yè)名義上實現(xiàn)了“政企分開”，“廠網(wǎng)分開”做得相對徹底，在發(fā)電側(cè)引入了競爭機制，允許多家辦電、多種所有者辦電。在發(fā)電市場上形成了發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)兩類市場主體，奠定了多家發(fā)電企業(yè)之間的橫向競爭、發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)之間的縱向競爭的基本格局，基本解決了制約我國經(jīng)濟增長的電力短缺問題，并在輸配一體的情況下保證了電力的安全。

2011年我國成立了中國電力建設集團和中國能源建設集團，負責電力規(guī)劃設計、施工等副業(yè)，在名義上也實現(xiàn)了“主輔分離”。但“輸配分離”一直未有大的動作，“競價上網(wǎng)”雖然經(jīng)過在東北等區(qū)域試點改革，但改革結(jié)果是，不僅發(fā)電企業(yè)普遍虧損，盈虧無法平衡，電網(wǎng)企業(yè)也不樂意接受這種做法，因為導致其電力供應的不穩(wěn)定。最后只能是不了了之。原因何在?

主要在于2002年的電改只是使得電力市場無市場到“半市場”(或者叫不完整市場)，整個產(chǎn)業(yè)鏈條上缺乏真正的缺乏市場主體，從而導致無法建立一個真正有效的交易機制：從發(fā)電側(cè)看，即使實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，發(fā)電廠絕大多數(shù)是國有企業(yè)，在價格由國家管制的情況下，對價格信號完全不敏感，發(fā)電量不能隨市場波動。

從售電側(cè)和用電側(cè)看，在輸電、配電、售電等環(huán)節(jié)完全由電網(wǎng)壟斷的前提下，普通用戶完全沒有任何對于電力價格進行議價，對發(fā)電側(cè)進行選擇的能力，用電端根本不可能成為真正的市場主體。而本應作為一個中立的交易平臺和輸送通道的電網(wǎng)，前面掌握著發(fā)電廠的發(fā)電計劃，后面掌握著用電端的需求調(diào)配，使得電力買家和賣家無法真正見面和議價，當然不可能形成一個真正的電力市場機制。

因此，2002年電力體制改革所帶來的紅利已經(jīng)差不多用完，仍舊存留交易機制缺失、資源利用效率不高;計劃電量、計劃電價;輸配電真實成本、交叉補貼不清;輸配售一體化壟斷、電網(wǎng)獨買獨賣等問題亟待解決。同時，在我國經(jīng)濟步入中速增長的新常態(tài)、環(huán)境治理力度加大、能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，電力供給除了“安全”和“經(jīng)濟”外，“環(huán)保”和“低碳”亦成為重要目標。

再者，進入新世紀以來，分布式、智能電網(wǎng)、電動汽車、用戶儲能、需求響應和能源互聯(lián)網(wǎng)等各種新生事物不斷涌現(xiàn)并得到快速發(fā)展，都需要建立一個市場機制更靈活、體制更開放的新的電力體制。于是，培育市場主體，健全完善市場機制，使市場在配置電力資源中發(fā)揮決定性作用，而非著重于現(xiàn)有電網(wǎng)拆分、調(diào)度獨立以及輸配分開等市場結(jié)構(gòu)問題，構(gòu)建一個真正有效的電力市場就成為此輪電改的主要著墨點。