1999年，重慶市正式成立了重慶水務(wù)集團(tuán)公司，試圖使城市的給水和排水服務(wù)由原先的完全由政府大包大攬轉(zhuǎn)向企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。成立伊始，該集團(tuán)公司就面臨非常尷尬和困難的境地。首先是城市的水務(wù)行業(yè)無(wú)論在服務(wù)范圍和服務(wù)質(zhì)量方面都與飛速發(fā)展城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)極不適應(yīng)。單就自來(lái)水行業(yè)來(lái)說(shuō)，除了個(gè)別在20世紀(jì)90年代新、擴(kuò)建設(shè)施的出廠水可以達(dá)到國(guó)家一類水司水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)外，約占城市總量的72%出廠水僅僅勉強(qiáng)達(dá)到二類或三類水司水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，在重慶主城區(qū)當(dāng)時(shí)數(shù)百公里的公用配水管網(wǎng)中，符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范(球墨鑄鐵+防腐內(nèi)襯)的管材比率僅為20%左右，管網(wǎng)二次污染相當(dāng)嚴(yán)重，居民入戶水質(zhì)基本達(dá)不到國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。而從城市排水系統(tǒng)來(lái)看，也面臨嚴(yán)重的問(wèn)題，主城區(qū)當(dāng)時(shí)污水處理率不足6%，大量的生活和工業(yè)污水日復(fù)一日地通過(guò)600余個(gè)隨意的排放口排入長(zhǎng)江和嘉陵江，不僅嚴(yán)重污染了臨近自來(lái)水廠的源水水質(zhì)，并且對(duì)城鎮(zhèn)居民健康、三峽庫(kù)區(qū)乃至下游城市的水環(huán)境造成了直接威脅。

除政策、經(jīng)營(yíng)等原因外，重慶市水務(wù)行業(yè)發(fā)展一直受制于有限的公共財(cái)力。據(jù)當(dāng)時(shí)測(cè)算，為了擴(kuò)大服務(wù)范圍和提高服務(wù)質(zhì)量，2010年前，市水務(wù)集團(tuán)每年用于水務(wù)設(shè)施的新、擴(kuò)、改建需求就高達(dá)5億元左右。而這一數(shù)字已經(jīng)超出了當(dāng)時(shí)市級(jí)財(cái)政對(duì)整個(gè)城建系統(tǒng)每年的預(yù)算安排。實(shí)際上，水務(wù)行業(yè)多年的歷史債務(wù)積累和日常運(yùn)營(yíng)支出早已使財(cái)政部門(mén)寅吃卯糧。因此，重慶水務(wù)行業(yè)除了通過(guò)市場(chǎng)來(lái)尋求新的資源之外，別無(wú)出路。

通過(guò)市場(chǎng)尋求發(fā)展表明水務(wù)行業(yè)要告別單純依靠政府財(cái)政的傳統(tǒng)方式。這就不可避免地要涉及水價(jià)的調(diào)整。長(zhǎng)期以來(lái)，重慶的城市居民一直習(xí)慣于“低價(jià)”的水消費(fèi)模，城市水產(chǎn)品或服務(wù)與其說(shuō)是一種市場(chǎng)“消費(fèi)商品”，到不如說(shuō)是一種廉價(jià)“社會(huì)福利。盡管重慶水務(wù)集團(tuán)希望適時(shí)調(diào)升價(jià)格，以籌集足夠的財(cái)務(wù)資源來(lái)擴(kuò)大服務(wù)范圍、增加設(shè)施和提高服務(wù)質(zhì)量，但這與社會(huì)公眾習(xí)慣性消費(fèi)心理發(fā)生了沖突。1999年在重慶市舉行的一次水價(jià)調(diào)整聽(tīng)證會(huì)上，重慶水務(wù)集團(tuán)列舉了種種理由和數(shù)據(jù)，甚至用企業(yè)負(fù)債和虧損的數(shù)額來(lái)證明水價(jià)調(diào)升的必要性，但在與會(huì)的消費(fèi)者代表對(duì)此嗤之以鼻，“你想增加收入或彌補(bǔ)虧損，憑什么就要讓我為此增加支出?”這一簡(jiǎn)單卻一針見(jiàn)血的質(zhì)問(wèn)，反映了消費(fèi)群體與水務(wù)企業(yè)在水價(jià)問(wèn)題上的利益沖突。而作為政府來(lái)說(shuō)，面對(duì)企業(yè)和消費(fèi)群體各執(zhí)的權(quán)利主張，處于非常尷尬的境地。

在這種情況下，重慶市政府委托當(dāng)時(shí)的重慶計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)開(kāi)展了一項(xiàng)專門(mén)針對(duì)城市水價(jià)調(diào)整的研究《重慶主城區(qū)給排水價(jià)格調(diào)整研究報(bào)告》，其重點(diǎn)在于全面分析水價(jià)調(diào)整的利弊并找出適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法供政府決策。下面就是該《研究報(bào)告》中涉及的幾個(gè)核心問(wèn)題。

誰(shuí)是低水價(jià)的最大受益者?

水價(jià)的調(diào)升如果僅僅對(duì)水務(wù)企業(yè)有利，那么公眾對(duì)此永遠(yuǎn)不能心平氣和。為此，《研究》首先針對(duì)爭(zhēng)論最激烈的問(wèn)題而展開(kāi)，即“低水價(jià)”究竟對(duì)誰(shuí)有利?

一般來(lái)講，商品的價(jià)格從理論上應(yīng)該涵蓋資源成本、投資成本和運(yùn)營(yíng)成本。然而實(shí)際情況是，我國(guó)許多城市水行業(yè)以往的資本性投入多來(lái)自各級(jí)政府。研究小組經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶市政府在2000年以前歷年來(lái)對(duì)該市水務(wù)行業(yè)的累積無(wú)償性的資本投入通常都沒(méi)有進(jìn)入價(jià)格核算，換言之，政府當(dāng)時(shí)通過(guò)無(wú)償資本投入形式對(duì)每噸水的價(jià)格補(bǔ)貼金額達(dá)1.34元。

根據(jù)研究小組同時(shí)進(jìn)行的一項(xiàng)針對(duì)城區(qū)2200戶各類居民，其中包括不同消費(fèi)群體的“付費(fèi)意愿調(diào)查”結(jié)果，自來(lái)水的消費(fèi)數(shù)量是與居民的貧富程度緊密相關(guān)的，也就是說(shuō)，家庭用水設(shè)施齊全的富裕居戶與貧困居民相比，前者消費(fèi)的自來(lái)水?dāng)?shù)量更多。調(diào)查顯示，月收入在1萬(wàn)元以上的居戶實(shí)際享受了超過(guò)22元/月的補(bǔ)貼，而月收入在500元左右的貧困居戶僅僅得到了3-4元/月的補(bǔ)貼。

以上發(fā)現(xiàn)非常令人尷尬。政府進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼的初衷顯然是為了降低社會(huì)公眾，尤其是弱勢(shì)群體的消費(fèi)成本，但由于補(bǔ)貼是通過(guò)間接方式平均分?jǐn)傇谧詠?lái)水的單位噸上而非通過(guò)直接方式分配給實(shí)際用戶，結(jié)果是：用水量較多的富人集團(tuán)成為了低價(jià)政策最大的受益者。正如通過(guò)提供大量的財(cái)政援助給肉品制造商，試圖降低牛肉銷售價(jià)格使窮人有能力購(gòu)買(mǎi)時(shí)，誰(shuí)曾料到，百萬(wàn)富翁的寵物狗也在津津有味地品嘗著公共補(bǔ)貼下的廉價(jià)牛肉。

低價(jià)的“表內(nèi)”水消費(fèi)與高價(jià)的“表外”水消費(fèi)

調(diào)查過(guò)程中還發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象，一些被調(diào)查居戶認(rèn)為，以家裝水表計(jì)量的水消費(fèi)成本只是自己水消費(fèi)總成本的一小部分。例如，XX一家三口每月約消費(fèi)6噸水左右，按照家裝水表記數(shù)，每月應(yīng)交納水費(fèi)7.20元(1.20元/噸)。但在水表之外，他家每月還在購(gòu)買(mǎi)桶裝飲用水或安裝了簡(jiǎn)易的家用凈水器。按照月消費(fèi)3-4桶水計(jì)算，約支出30-40元，而家用凈水器每年需要更換過(guò)濾芯，一次約80元左右，平攤到每月，又是6元錢(qián)。

其實(shí)居民的水消費(fèi)成本還遠(yuǎn)不止這些。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，一個(gè)節(jié)儉的人家上街感到口渴時(shí)如果不愿意多花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)飲料，可以到公共水龍頭免費(fèi)解渴。但在重慶市，根本找不到可以提供可飲用水的公共水龍頭，即便有，人們似乎也不愿意冒健康的風(fēng)險(xiǎn)去嘗試。在這種情況下不得不購(gòu)買(mǎi)瓶裝水之類的飲料，如果按一家三口平均每月上一次街計(jì)算，每月又要增加6-8元左右的成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個(gè)邊際替代規(guī)律，這種由于找不到可飲用的自來(lái)水而被迫購(gòu)買(mǎi)飲料情況下的替代雖然成本昂貴，確屬無(wú)奈。

由此看來(lái)，這些“表外”水消費(fèi)成本往往是“表內(nèi)”消費(fèi)成本的幾倍。其中有些表外水消費(fèi)行為是主動(dòng)的或奢侈性的，例如健身類的桑拿、游泳等，而更多的則是被動(dòng)或被迫的，例如桶裝水、凈水器等。這就引發(fā)兩個(gè)關(guān)鍵概念：表內(nèi)水消費(fèi)與表外水消費(fèi)，兩者在支出個(gè)量關(guān)系上此消彼漲并構(gòu)成了人們基本水消費(fèi)總成本，這還不包括因入戶水質(zhì)差而引發(fā)疾病的關(guān)聯(lián)成本支出等。在被調(diào)查的2200戶城市居民中，約有近80%的居戶的都不同程度地承擔(dān)著“表外水消費(fèi)成本。

表外水消費(fèi)成本從情理上講并非多數(shù)居民所愿。假如自來(lái)水水質(zhì)達(dá)到可飲用的標(biāo)，絕大部分居民都表示他們還沒(méi)有奢侈到一定要購(gòu)買(mǎi)桶裝水和安裝凈水設(shè)施的地步。業(yè)內(nèi)人士指出，入戶水質(zhì)很差與制水和輸水系統(tǒng)有著必然聯(lián)系。重慶市的一些水廠，尤其是一些現(xiàn)代化程度很高的水廠，廠內(nèi)的制水質(zhì)量完全達(dá)到了可飲用標(biāo)準(zhǔn)。剩下的答案不言而喻，入戶水質(zhì)很差的原因只能是來(lái)自輸水管網(wǎng)的二次污染。

輸水管網(wǎng)的二次污染不但使制水環(huán)節(jié)的努力前功盡棄，而且引發(fā)了居民日復(fù)一日大量的表外水消費(fèi)成本。當(dāng)問(wèn)及為什么不對(duì)陳舊的管網(wǎng)實(shí)施改造時(shí)，水務(wù)集團(tuán)的回答是：沒(méi)有更多的財(cái)力。這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，在公共財(cái)政無(wú)力繼續(xù)支撐時(shí)，居民如果也不愿通過(guò)提高水價(jià)來(lái)籌集改造資金，那么，這種入戶水質(zhì)差的局面依然會(huì)延續(xù)下去，而居民也必須繼續(xù)支付高昂的“表外”水消費(fèi)成本。

低水價(jià)引發(fā)的其它社會(huì)成本

低水價(jià)使企業(yè)入不敷出，使窮人的利益向富人轉(zhuǎn)移，使公眾發(fā)生了許多“表外”的水消費(fèi)成本，但問(wèn)題還不止這些。

研究報(bào)告指出，自來(lái)水和污水之間屬于水消費(fèi)過(guò)程中的“上游”和“下游”關(guān)系，上游價(jià)格過(guò)低肯定導(dǎo)致實(shí)際用水量大增。除了浪費(fèi)水資源外，由此產(chǎn)生的污水量也會(huì)居高不下，結(jié)果不僅造成環(huán)境污染，而且會(huì)加大下游治理成本，包括污水處理的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)成本。換言之，上游自來(lái)水的價(jià)格愈低，下游污水產(chǎn)生的數(shù)量就愈高，污水處理數(shù)量和成本也就愈高。而這些成本最終不是由政府就是由公眾來(lái)埋單。

孰輸孰贏的問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束。就在許多人滿足了基本生活需求轉(zhuǎn)向追求更有理智和質(zhì)量的生活方式的同時(shí)，他們卻在水消費(fèi)上陷入了一個(gè)可悲的“誤區(qū)”，即價(jià)格便宜的同時(shí)卻使得劣質(zhì)自來(lái)水日復(fù)一日地進(jìn)入人們的腸道，從而使人們?cè)诒＝?、健身、旅游、美容等方面的成本支出和努力功虧一簣。似乎有占了小便宜吃了大虧的味道?/p>

城市水務(wù)企業(yè)的損失也很慘痛。水價(jià)過(guò)低造成企業(yè)成本難以充分覆蓋，財(cái)務(wù)狀況日益惡化，而且許多桶裝水、凈水設(shè)施制造廠商和二次供水商以維護(hù)身體健康為由，大肆宣揚(yáng)自來(lái)水質(zhì)量的低劣并吸引人們購(gòu)買(mǎi)它們的產(chǎn)品和服務(wù)。水務(wù)企業(yè)不僅無(wú)可奈何地看著本屬于自己的財(cái)務(wù)收益出現(xiàn)了跨行的流，而且還要承受義憤填膺的社會(huì)公眾對(duì)入戶水質(zhì)的各種非難，實(shí)在是“陪了夫人又折兵”。

政府的處境也許更為尷尬。各級(jí)公共財(cái)力早已捉襟見(jiàn)肘、寅吃卯糧。因此各級(jí)政府迫切需要騰出一部分公共財(cái)務(wù)空間來(lái)應(yīng)付扶貧、社會(huì)保障、衛(wèi)生、教育、失業(yè)等方面更為迫切的社會(huì)需求。但這一努力一再遭到水價(jià)政策的阻擊。一方面，政府一直試圖將城鎮(zhèn)水行業(yè)推向市場(chǎng)，使其尋求新的資金渠，早日實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧、自我發(fā)展，但另一方面，過(guò)低的水價(jià)使得社會(huì)和外來(lái)資本難以看到清晰的遠(yuǎn)期收益而屢屢卻步。

以上可以看出，傳統(tǒng)的低水價(jià)模式打造了一條惡性循環(huán)鏈條—財(cái)政補(bǔ)貼→低水價(jià)→水消費(fèi)量增加→資源浪費(fèi)→污染增加→環(huán)境惡化→環(huán)境治理成本擴(kuò)大→企業(yè)虧損增加→公眾消費(fèi)成本和公共財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)一步上升。

如何調(diào)整水價(jià)和調(diào)整結(jié)果

(一)水價(jià)調(diào)整政策：贏家+贏家的博弈《研究報(bào)告》指出，以往多數(shù)情況下的水價(jià)調(diào)整建議之所以難以為社會(huì)公眾所接，重要的一個(gè)原因在于：價(jià)格上漲建議僅僅出于企業(yè)和行業(yè)單方面的利益算帳，社會(huì)公眾難以看到自己的收益，而實(shí)際是，合理的水價(jià)調(diào)整有助于增加水務(wù)行業(yè)的積累率并可以轉(zhuǎn)化為公共投資率，用于增加設(shè)施和改善入戶水質(zhì)，最后達(dá)到減少消費(fèi)群體水表之外的消費(fèi)成本。換言之，水價(jià)政策出發(fā)點(diǎn)不僅要著眼于企業(yè)即期的收入增加，更重要的是關(guān)注公眾遠(yuǎn)期的消費(fèi)成本減少。這樣一來(lái)，水務(wù)企業(yè)和消費(fèi)者都成為贏家，社會(huì)公眾才能心平氣和。為此，重慶市政府在決定調(diào)升水價(jià)的同時(shí)，向社會(huì)承諾，以調(diào)價(jià)預(yù)期的財(cái)務(wù)收益為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行債務(wù)性的融資(日元貸款)，計(jì)劃在2003-2008年間投資數(shù)十億元實(shí)施城市的“凈水工程”，力爭(zhēng)在8-10年內(nèi)讓主城區(qū)的居民喝到“放心水”，使城市居民可以看到今后表外水消費(fèi)成本減少的可能性。

(二)水價(jià)調(diào)整原則：形式公平與實(shí)質(zhì)公平水價(jià)調(diào)整政策要用“形式公平”和“實(shí)質(zhì)公平”兩項(xiàng)坐標(biāo)來(lái)交叉定位。首先，根據(jù)以往價(jià)格補(bǔ)貼下貧富收益不合理的情況逐步減少政府對(duì)城市水務(wù)，首先是自來(lái)水行業(yè)的無(wú)償性資本投入(補(bǔ)貼)，實(shí)行“用者付費(fèi)”、“按價(jià)付費(fèi)”和“多用多付”，并作為一個(gè)必須“普遍遵從”的價(jià)格原則。為此，重慶市政府決定自2001年始首先將自來(lái)水價(jià)格提高至足以覆蓋絕大部分成本的水平，即由原來(lái)的1.20元/噸提升至2.00元噸，并且根據(jù)今后的實(shí)際成本適時(shí)調(diào)整。同時(shí)，在“普遍遵從”的價(jià)格原則之外對(duì)城市中的弱勢(shì)群體實(shí)行特殊政策，由原來(lái)“針對(duì)價(jià)格進(jìn)行普遍補(bǔ)貼”改為“針對(duì)人群進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助”，即在調(diào)升自來(lái)水價(jià)格的同時(shí)，將當(dāng)時(shí)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從169元/人月提高至185元/人月;失業(yè)救濟(jì)金從201元/人月提高至210元/人月;下崗工人基本生活保障費(fèi)從205元/人月提高至215元/人月，以確保這一部分弱勢(shì)群體不至于因水價(jià)提高而產(chǎn)生拮據(jù)。(三)水價(jià)調(diào)整方法：循序漸進(jìn)《研究報(bào)告》指出，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行低水價(jià)的消費(fèi)政策，因此，城鎮(zhèn)水價(jià)的調(diào)整必須充分考慮社會(huì)公眾的心理適應(yīng)過(guò)程和收入水平的提高過(guò)程。分階段的價(jià)格漸進(jìn)性調(diào)升和政府財(cái)務(wù)支持的逐步減少可以使消費(fèi)群體在經(jīng)濟(jì)和心理上逐步適應(yīng)。鑒于重慶市水價(jià)調(diào)整同時(shí)包括水資源、自來(lái)水和污水三個(gè)方面，因此，重慶市政府決定采取循序漸進(jìn)，分步到位的辦法，以免引起劇烈的社會(huì)反響。2001年先調(diào)整自來(lái)水價(jià)格，之后穩(wěn)定一段時(shí)間，然后再調(diào)整污水價(jià)格和水資源價(jià)格。截止2005年底，自來(lái)水價(jià)格一直穩(wěn)定在2.00元/噸，其間對(duì)污水價(jià)格和水資源價(jià)格進(jìn)行了微調(diào)，保證了社會(huì)的穩(wěn)定。

(四)水價(jià)調(diào)整的最終目標(biāo)：反映水作為商品的稀缺性，應(yīng)引導(dǎo)健康合理的消費(fèi)行為與促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

重慶市2001年的水價(jià)政策的調(diào)整應(yīng)該說(shuō)取得了一定的效果，盡管對(duì)此次水價(jià)的調(diào)整至今依然存在各種爭(zhēng)議，但水價(jià)調(diào)整后不，根據(jù)水務(wù)集團(tuán)的粗略統(tǒng)計(jì)，主城區(qū)的自來(lái)水消費(fèi)總量下降了3-5%。這說(shuō)明價(jià)格杠桿已經(jīng)開(kāi)始影響到人們的傳統(tǒng)水消費(fèi)行為，水資源的“稀缺”商品特征得以逐步復(fù)位，有望脫離無(wú)償或廉價(jià)的公共物品領(lǐng)域。人們正在通過(guò)合理的付費(fèi)去“適度消費(fèi)”這一商品，而不是借助福利政策去無(wú)成本或低成本地“過(guò)度浪費(fèi)”這一資。這也意味著，經(jīng)濟(jì)或社會(huì)的發(fā)展不應(yīng)該建立在對(duì)資源無(wú)序透支的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)價(jià)格杠桿的作用有助于重新矯正社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式，由原來(lái)的粗放型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s性增，這也是和諧社會(huì)所要追求和實(shí)現(xiàn)的目。