《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，鼓勵社會資本投資建設(shè)風光電、生物質(zhì)能等清潔能源項目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機組，進入清潔高效煤電項目建設(shè)、燃煤電廠節(jié)能減排升級改造領(lǐng)域。

在今年兩會上，電力改革和環(huán)境保護再度成為爭議的焦點。國家能源局局長努爾·白克力在兩會上表示，在能源行業(yè)改革方面，將重點“分離自然壟斷業(yè)務和競爭性業(yè)務，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。推動能源投資主體多元化，在制定負面清單基礎(chǔ)上，鼓勵和引導各類市場主體依法平等進入負面清單以外的領(lǐng)域。”

無獨有偶，去年底國務院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)提出，為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務、資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。

公眾可享受高質(zhì)、價廉、便捷的公共服務

電力和環(huán)保是公共服務領(lǐng)域的重要部分。全國人大代表、天能集團董事長張?zhí)烊卧趦蓵咸峤涣恕蛾P(guān)于公共服務引入競爭機制的建議》。他認為，近年來，我國發(fā)布了一系列鼓勵社會投資的政策措施，允許民營資本進入軍工、石油、金融等壟斷行業(yè)。然而，這些壟斷行業(yè)對民間資本的放開仍停留在半遮半掩狀態(tài)中，民間資本進入經(jīng)常會遭遇“玻璃門”、“彈簧門”。對民間資本的進入，雖法律上沒有明確障礙，但因缺乏實施細則等，致使龐大民間投資仍在不規(guī)則的市場環(huán)境中無序涌動。《指導意見》主要是放寬市場準入，創(chuàng)新投融資方式，鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等領(lǐng)域的建設(shè)運營，這給公共服務引入競爭機制提供了契機。

《指導意見》鼓勵社會資本加強能源設(shè)施投資，規(guī)定“通過業(yè)主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設(shè)備研制和核電服務領(lǐng)域。鼓勵社會資本投資建設(shè)風光電、生物質(zhì)能等清潔能源項目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機組，進入清潔高效煤電項目建設(shè)、燃煤電廠節(jié)能減排升級改造領(lǐng)域。”還鼓勵社會資本參與電網(wǎng)建，包括跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)完善工程和大中城市配電網(wǎng)工程等。

張?zhí)烊握f，“長期以來，我國政府提供公共服務有些存在成本高、效率低、虧損大、服務差的現(xiàn)象”。隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，老百姓對通信、電力、供水氣、交通等公用事業(yè)的需求不斷增大，原來由政府壟斷的公共服務已逐漸滿足不了市場的需求，急需注入新的活力。同時，難以承受的財政壓力成為公共服務引入競爭機制的又一動力。

張?zhí)烊螐娬{(diào)，應“分類別引入競爭機制”。一些具特殊意義的純公共服務，如維護國家安全、保持行政管理正常運行，涉及全體公民共同利益的核心公共服務，應完全由政府提供;對具競爭性、非經(jīng)營性的公共服務，如街道清掃、道路綠化等，政府可向社會購買。對具自然壟斷性、經(jīng)營性的公共服務，主要包括供水、供電、供氣、通信等行業(yè)中的弱競爭弱選擇性消費品，可考慮在保證國有資本控制力前提下，通過股份制形式允許民間資本進入。

完善合作機制，合理分擔投資風險

《指導意見》還提出，“推動環(huán)境污染治理市場化”。在電力、鋼鐵等重點行業(yè)及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業(yè)付費購買專業(yè)環(huán)境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度;通過金融市場發(fā)現(xiàn)價格的功能，調(diào)整不同經(jīng)濟主體利益，有效促進環(huán)保和節(jié)能減排等。并要求，“建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制”。即在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。

兩會上，全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會也提交了《關(guān)于進一步完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式的提案》。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長文一波表示，在過去二三十年間，我國積極嘗試以PPP模式來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及市政公共事業(yè)。但由于模式不完善、配套措施不健全等多方面原因，PPP模式在我國并未得到良好發(fā)展。近年，隨經(jīng)濟形勢轉(zhuǎn)變，公用產(chǎn)品和服務對質(zhì)量、效率要求提高，政府財政無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，再次促進了PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)領(lǐng)域的應用。

文一波建議，完善法律法規(guī)體系。明晰邊界與責權(quán)分配。建立合理公平的風險分擔機制，對經(jīng)營管理問題、成本價格問題、政策導向問題等所引起的經(jīng)營風險進行適當劃分，并建立完善監(jiān)督、賠償機制。對支付風險問題，建議中央或地方將維持PPP項目正常運轉(zhuǎn)的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金，及時支付服務費用等。

對此，《指導意見》也規(guī)定，“政府有關(guān)部門要嚴格按照預算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項目順利運行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點領(lǐng)域建設(shè)”。

激發(fā)民間資本活力，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

在能源、環(huán)保等公共服務領(lǐng)域“放開手腳”，引入民營資本，降低成本，提高效率和服務水平，提高行業(yè)競爭能力，并非我國獨有的行動，美國中西部電網(wǎng)的升級改造也存在類似情況。

近20年來，美國電力系統(tǒng)普遍面臨電網(wǎng)設(shè)備老化、技術(shù)陳舊等問題，每年其各地都存在不同程度的限電、停電和斷電，亟須對輸電線路進行升級改造。但公共服務領(lǐng)域的投資金額是極其巨大的，2010年至今，美國公共和私營部門對智能電網(wǎng)投資已達90億美元。但美國的情況與我國類似，“巧媳婦難為無米之炊”。因此，在美國中西部電網(wǎng)升級改造中，以美國能源部匹撥款、州及郡縣政府撥款及電力公司自籌款為主體，少量引入民間資本，并以發(fā)行債券或以債權(quán)形式委托吸收民間投資資金。美國中西部電網(wǎng)的升級及改造項目屬于具安全性的基礎(chǔ)基建類投資項目，是美國電網(wǎng)升級計劃(Grid2030)的組成部分，2014年初在部分地區(qū)已經(jīng)開工。

其實，電力等公共服務領(lǐng)域的升級改造能產(chǎn)生良好經(jīng)濟效益并能提升就業(yè)率。據(jù)聯(lián)邦能源管制委員會(FERC)和美國發(fā)展中心數(shù)據(jù)顯示，在公用基礎(chǔ)設(shè)施升級方面每投入1美元，就會產(chǎn)生1.44美元的直接產(chǎn)出，還可產(chǎn)生1.22美元的間接經(jīng)濟增長。

“民間投資是我國社會固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，是解決社會就業(yè)的主渠道，機制靈活，潛力巨大。拓寬民營企業(yè)投資渠道，激發(fā)民間資本活力，是加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、鞏固實體經(jīng)濟基礎(chǔ)、構(gòu)建經(jīng)濟增長內(nèi)生動力機制的重要途徑，可惠及全體國民。”張?zhí)烊握f。