準(zhǔn)確把握計劃、規(guī)劃和電力市場的關(guān)系

原能源部政策法規(guī)司副司長 朱成章

近年來，呼吁重視電力規(guī)劃、組建國家電力規(guī)劃班子的聲音不絕于耳。但只講電力規(guī)劃的重要性，在進(jìn)行電力市場化改革的時候，撤銷了電力工業(yè)部，如何組建電力規(guī)劃機(jī)構(gòu)？也很少談電力計劃、電力規(guī)劃與電力市場之間的關(guān)系，計劃配置資源和市場配置資源的關(guān)系。我想主要談?wù)勲娏τ媱潯㈦娏σ?guī)劃和電力市場之間的關(guān)系。

從“計劃”到“規(guī)劃”

中國自建國以來的65年中，電力工業(yè)從計劃到規(guī)劃可以分成三個階段。第一個階段是計劃經(jīng)濟(jì)時期5個“五年計劃”階段，從上個世紀(jì)50年代開始，中國電力工業(yè)實施了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)制度；第二階段是市場經(jīng)濟(jì)初期5個“五年計劃”階段，從中共十一屆三中全會到2005年，由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時期；第三階段是市場經(jīng)濟(jì)時期由“計劃”變“規(guī)劃”階段，2005年黨的十六屆五中全會決定將延續(xù)了50多年的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“計劃”變?yōu)?ldquo;規(guī)劃”。

（一）計劃經(jīng)濟(jì)時期5個“五年計劃”

計劃經(jīng)濟(jì)時期的電力計劃是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)制度的。1954年國家計劃委員會、燃料工業(yè)部的電氣化工作組在燃料工作部電業(yè)蘇聯(lián)專家組和電氣化蘇聯(lián)專家組的指導(dǎo)下，編制了《中華人民共和國電力工業(yè)遠(yuǎn)景發(fā)展輪廓方案（1953-1967）》，但是編制這個十五規(guī)劃的目的是為了明確今后我國電力工業(yè)的技術(shù)發(fā)展方向和電力工業(yè)遠(yuǎn)景計劃的編制方法，相當(dāng)于計劃經(jīng)濟(jì)時期編制電力計劃的范本。輪廓方案指出，電力工業(yè)計劃的主要任務(wù)是：一是確定發(fā)電量和供熱量的增長數(shù)字；二是確定主要發(fā)電廠的型式、容量及分布地區(qū)；三是確定動力設(shè)備、資金、燃料與動力的需要量。

輪廓方案提出的技術(shù)政策有：（1）建立新的和擴(kuò)大現(xiàn)有的電力系統(tǒng)，使電力生產(chǎn)集中；（2）建立供工業(yè)用的熱電廠和供工業(yè)和市政公用的熱電廠，發(fā)展熱力化事業(yè)；（3）發(fā)展高溫高壓蒸汽規(guī)范；（4）燃用當(dāng)?shù)厝剂稀⒌唾|(zhì)煤及選煤渣；（5）廣泛發(fā)展水力發(fā)電建設(shè)。《中華人民共和國電力工業(yè)遠(yuǎn)景發(fā)展輪廓方案（1952-1967）》根據(jù)上面提出的主要任務(wù)和技術(shù)政策，報告有以下內(nèi)容：第一章，序言，第二章，1952年以前中國電力工業(yè)的發(fā)展情況和特點，第三章，第一個五年電力工業(yè)發(fā)展計劃的主要指標(biāo)（1953-1957年），第四章第二個五年和第三個五年中用電和用熱的增長（1958-1967年），第五章第二個和第三個五年計劃期間發(fā)電廠建設(shè)計劃（1958-1967年），第六章，電力網(wǎng)和熱力網(wǎng)建設(shè)計劃，第七章，投資、動力設(shè)備、燃料及勞動力需要量指標(biāo)，第八章，結(jié)論。此外還有三個附件和22張附圖，附件主要是詳細(xì)的電力需求預(yù)測資料和具體的發(fā)電廠建設(shè)項目和建設(shè)計劃，全文洋洋灑灑幾十萬字。輪廓方案預(yù)測的需電量1957年為168億千瓦時，1962年為354億千瓦時，1967年為685億千瓦時，而實際完成為193.35億千瓦時，457.95億千瓦時和773.75億千瓦時，實際完成為預(yù)測量的115%、129%和112%；輪廓方案預(yù)測的裝機(jī)容量1957年為362萬千瓦、1962年為645萬千瓦、1967年為1222萬千瓦，實際完成為464萬千瓦、1304萬千瓦和1799萬千瓦，實際完成為預(yù)測量的121%、202%和147%。輪廓方案的電力預(yù)測錯得離譜。經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉國光在總結(jié)計劃經(jīng)濟(jì)時期5個“五年計劃”時說：這5個“五年計劃”在歷史上曾發(fā)揮了巨大作用，其中的失誤也層出不窮，做了不少“無用功”，其特點是：（1）五分之四的“五年計劃”未曾面世；（2）決策的科學(xué)化難度大；（3）計劃實施形式趨于單一；（4）微觀管死，宏觀多變；（5）以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割；（6）重基建輕技改。

計劃經(jīng)濟(jì)時期的5個“五年計劃”，除第一個五年計劃經(jīng)濟(jì)效益很好外，其余四個五年計劃經(jīng)濟(jì)效益都不理想，經(jīng)濟(jì)增長波動很大。1958～1960年三年“大躍進(jìn)”中，電力工業(yè)不尊重科學(xué)搞發(fā)電設(shè)備超銘牌出力，水電建設(shè)倉促上馬，搞“邊勘測、邊設(shè)計、邊建設(shè)”（三邊），造成了更大損失，經(jīng)過1961年～1965年5年的調(diào)整才恢復(fù)了電力工業(yè)的生機(jī)活力。

（二）市場經(jīng)濟(jì)初期5個“五年計劃”

中共十一屆三中全會以來，中國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由過去強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，實行高積累和外延型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)、效益型和可持續(xù)發(fā)展模式。同時，中國經(jīng)濟(jì)也實現(xiàn)了由供給約束型的短缺經(jīng)濟(jì)型態(tài)轉(zhuǎn)向為需求約束型的買方市場型態(tài)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉國光在總結(jié)計劃經(jīng)濟(jì)時講到這個5個“五年計劃”有以下幾個熱點：（1）五年計劃的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架上；（2）計劃管理逐漸由指令性計劃為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性為主；（3）計劃制定日益規(guī)范化、科學(xué)化、民主化；（4）五年計劃的實施效果有了很大提高。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)初期這25年中，電力工業(yè)有了很大發(fā)展，基本解決了延續(xù)26年的缺電局面，基本滿足了國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對電力的需求，這一成績的取得并不是靠美、英倡導(dǎo)的在已建成電廠的競爭取得的，而主要靠解決電力工業(yè)資金不足取得的：一是實行電價外加價，作為各省市的電力建設(shè)基金，使各省市自治區(qū)有財力建設(shè)發(fā)電廠，變中央獨(dú)家辦電為中央和地方多家辦電；二是電力工業(yè)可以從銀行貸款負(fù)債經(jīng)營，加快發(fā)展；三是降低發(fā)電廠、輸變電工程隊的資本金，一般電力工程的資本金由35%降低為20%，以較少的自有資金搞較多的電力工程，以加快電力建設(shè)；四是允許外資和私人企業(yè)涉足發(fā)電廠建設(shè)，最多時曾達(dá)到總裝機(jī)容量的14%；五是2002年電力體制改革國家電力公司實行廠網(wǎng)分開，成立了五大發(fā)電集團(tuán)，當(dāng)時國資委曾設(shè)想將中央發(fā)電集團(tuán)公司減少到3個，發(fā)電公司為避免淘汰，競相做大，對加快電力發(fā)展也有很大作用。美英在已建成電廠中引入競爭機(jī)制，抑制了新電廠的建設(shè)，由電力富余走向電力短缺和嚴(yán)重缺電，中國的電力市場化改革所采取的措施，使中國由嚴(yán)重缺電走向供求基本平衡。“十五”是最好的例子，“十五”裝機(jī)容量增加近2億千瓦，年發(fā)電量增長11000多億千瓦時，“十五”計劃裝機(jī)容量僅增加5000萬千瓦，（由2000年的3.19億千瓦增加到3.7億千瓦），年發(fā)電量增加3600億千瓦時（由2000年的13685億千瓦時增加到17300億千瓦時）?？墒堑?ldquo;十五”末的2005年裝機(jī)容量和發(fā)電量年均增長4.8%及3%，實際增長分別達(dá)到10.1%及12.7%。“計劃”從來都是偏小的，但是像“十五”計劃那樣錯得離譜，只有在中國的市場經(jīng)濟(jì)初期才能出現(xiàn)。

我國電力工業(yè)在這個時期里，像美英那樣在已建成的發(fā)電廠里的競爭性市場沒有形成，但是在新建發(fā)電廠中是有競爭的，競爭使發(fā)電廠的投資明顯下降，看來在已建成的電廠中引入競爭不如在新建電廠中引入競爭更有效、更有成績。但是這一時期市場配置資源的作用沒有形成，主要在于政府牢牢控制電力價格，壓低電力價格，電價中交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重，電力工業(yè)在這25年中由既無內(nèi)債，又無外債的情況下變成高負(fù)債的行業(yè)；價外加價和地方辦電過程中修建了不少污染嚴(yán)重的小煤電，后來又用“以大代小”糾正錯誤，付出了沉重的代價。

（三）市場經(jīng)濟(jì)時期由“計劃”變“規(guī)劃”

2005年召開的黨的十六屆五中全會主要議題之一是研究和審議《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，延續(xù)了50多年的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“計劃”首次變?yōu)?ldquo;規(guī)劃”。2006年3月第十屆全國人民代表大會第四次會議通過了《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，以及黨中央、全國人民代表大會關(guān)于第十二個五年規(guī)劃綱要的發(fā)布，為全國各行各業(yè)作出了榜樣，但是能源和電力行業(yè)十一、十二兩個五年規(guī)劃都未公布，究竟是什么原因？

從上面的敘述可以看出，中華人民共和國建國以來的65年中，經(jīng)歷了十二個五年計劃、規(guī)劃，在社會主義計劃經(jīng)濟(jì)是學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的五年計劃；在改革開放之后的市場經(jīng)濟(jì)初期，由于市場經(jīng)濟(jì)尚不完善，仍然采用五年計劃模式，但逐步向市場經(jīng)濟(jì)靠攏；到2005年我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)已比較成熟，遂由“計劃”改為規(guī)劃。

“計劃”與“規(guī)劃”的差異

2005年召開的黨的十六屆五中全會，在研究和審定《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》時，將“計劃”改為“規(guī)劃”。將“計劃”改為“規(guī)劃”在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有重要意義。

（一）“計劃”變“規(guī)劃”說明中國的市場化改革已日趨成熟，政府注意發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用

中國自1978年提出社會主義市場化改革以來，到2005年中國的經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計，中國95%以上的商品資源由市場來配置，國家定價的商品不足5%，社會主要商品供求平衡和供大于求，包括勞動力市場、資本市場、房地產(chǎn)市場、技術(shù)信息市場等在內(nèi)的市場體系正在不斷完善。加入世貿(mào)組織以來，中國經(jīng)濟(jì)日益融入全球市場。這些都說明，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，中國已成為發(fā)展中的市場經(jīng)濟(jì)國家。“計劃”是政府直接配置資源，“規(guī)劃”是在政府宏觀指導(dǎo)下，由市場配置資源。資源配置主要由市場配置還是政府直接配置，這是計劃經(jīng)濟(jì)下的計劃和市場經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃的一個根本區(qū)別。對于大多數(shù)行業(yè)來說，規(guī)劃將主要運(yùn)用市場機(jī)制，由企業(yè)自主運(yùn)用市場機(jī)制，由企業(yè)自主決定投資方向，投資效益將成為引導(dǎo)資源流向的決定因素。在發(fā)揮國家規(guī)劃對資源配置的指導(dǎo)作用的同時，使市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用得以充分發(fā)揮。2013年11月在中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中，進(jìn)一步提出：“建設(shè)統(tǒng)一開放，競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀曾經(jīng)說過，“由計劃向規(guī)劃轉(zhuǎn)變是我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中又一個歷史坐標(biāo)，規(guī)劃的特點就是從具體、微觀、指標(biāo)性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃向宏觀的國家空間規(guī)劃轉(zhuǎn)化。”

（二）“計劃”變“規(guī)劃”要求將過多過細(xì)的量化指標(biāo)淡化，規(guī)劃將更加注重對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀把握與調(diào)控

《現(xiàn)代漢語詞典》對“計劃”和“規(guī)劃”的解釋是：“計劃”是指工作或行動前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容和步驟；“規(guī)劃”是指比較全面和長遠(yuǎn)的發(fā)展計劃。顯然后者更加注重宏觀性、戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性。

當(dāng)我們翻開以往的五年計劃，我們可以看到各類指標(biāo)，以“十五”規(guī)劃為例，僅規(guī)定了產(chǎn)量指標(biāo)的工業(yè)品就有28種，包括家用洗衣機(jī)、家用電冰箱、化學(xué)纖維等、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)中包括甘蔗、甜菜、茶葉、蠶繭、黃紅麻等。而在“十一五”規(guī)劃中不再規(guī)定工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)指標(biāo)，主要制訂國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題，突出戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略任務(wù)、戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略措施和重大政策，不搞過多的量化指標(biāo)。即使是需要國家規(guī)定的主要指標(biāo)，也分成兩類：一類是預(yù)期性的，另一類是約束性指標(biāo)，“十一五”規(guī)劃中，國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要指標(biāo)共22個，預(yù)期性指標(biāo)22個，約束性指標(biāo)僅8個。

我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家通過計劃逐一配置重要資源，所以各項指標(biāo)定得非常細(xì)，過去的計劃有許多屬于市場、企業(yè)和資本自我調(diào)整的內(nèi)容，而市場配置資源的今天，規(guī)劃突出宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性，規(guī)劃指標(biāo)少而精，從“計劃”到“規(guī)劃”，體現(xiàn)了從微觀向宏觀，從直接向間接，從項目管理向戰(zhàn)略管理的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遇到了資源和環(huán)境的瓶頸約束，面臨著激烈的國際競爭，規(guī)劃將凸顯政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀把握和調(diào)控，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力放在突出的位置，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，節(jié)能減排，改善生態(tài)環(huán)境，為謀劃中國未來五年以致未來30年等更長遠(yuǎn)的發(fā)展，描繪一幅清晰的“藍(lán)圖”。

（三）“計劃”變“規(guī)劃”要克服“越位”和“缺位”，是政府職能轉(zhuǎn)變邁出的新步伐

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善，政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。”

如何使政府既不“越位”又不“缺位”，是亟待解決的問題，可以由市場機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域的內(nèi)容減少了，政府在抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，在公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)、優(yōu)化環(huán)境發(fā)展等方面更好地履行公共職責(zé)是當(dāng)務(wù)之急。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理、社會服務(wù)是政府的四大職能，后面的兩大任務(wù)是政府極為重要的職責(zé)，也恰恰是政府最為薄弱的環(huán)節(jié)。

“計劃”變“規(guī)劃”對于大多數(shù)行業(yè)，特別是私有的、競爭性行業(yè)是合適的，但是對于公有的，非競爭性行業(yè)、自然壟斷行業(yè)是否合適，具體到中國的電力行業(yè)該怎么辦，就值得探討。

要不要做電力規(guī)劃？

2002年進(jìn)行廠網(wǎng)分開、引入競爭的電力市場化改革，2005年中共中央提出“計劃”變“規(guī)劃”，國家編制了“十一五”、“十二五”兩個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，但電力行業(yè)至今沒有發(fā)布電力規(guī)劃。沒有電力規(guī)劃，電力工業(yè)的發(fā)展比以往任何時候都要快得多，而不少電力計劃的預(yù)測失準(zhǔn)，最突出的“十五”計劃預(yù)測錯得離譜，電力計劃失控，使得公眾對電力計劃、規(guī)劃的作用產(chǎn)生懷疑，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下電力規(guī)劃還要不要做？

中國電力行業(yè)的主流觀點是:在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，立足中國國情（如長期處于社會主義初級階段，電力行業(yè)需要國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)），必須重視和加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃。理由是：

——電力的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位要求加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃。

——社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制特征要求加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃。

——電力工業(yè)的自身特性（電力發(fā)供用同時完成和技術(shù)資金密集型特征）要求加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃。

——我國能源資源與生產(chǎn)力布局不平衡的特征要求加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃。

——轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式，增加新能源利用，提高非化石能源比重，促進(jìn)能源效率提高和節(jié)能減排，需要統(tǒng)一規(guī)劃。

——加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃，能有效促進(jìn)行政管理方式轉(zhuǎn)變。

——深化電力體制改革與堅持統(tǒng)一規(guī)劃并行不悖。

（中國電力企業(yè)聯(lián)合會《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制研究》2013年6月）。

這些理由歸納起來，認(rèn)為社會主義市場經(jīng)濟(jì)不可能單獨(dú)完成電力資源的配置，需要由國家制定電力規(guī)劃來輔佐，其原因有三：一是電力市場本身有缺陷（或失靈），價格信號只能反映現(xiàn)期的電力供求關(guān)系，不足以指導(dǎo)建設(shè)周期長的電力投資。二是電力需要有堅強(qiáng)的國家意志和代表國家意志的規(guī)劃來解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、能源結(jié)構(gòu)不合理和市場投資無政府狀態(tài)問題。三是我國電力經(jīng)濟(jì)特情使然：我國是公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮資源配置作用。（《市場化給電力規(guī)劃帶來新課題》，《中國電力報》2004年3月14日）。

問題是這里所說的電力規(guī)劃是一個什么樣的規(guī)劃，是按中共中央所說的規(guī)劃，還是計劃經(jīng)濟(jì)時期“計劃”那樣的規(guī)劃？因為2005年以后沒有公布過“十一五”、“十二五”電力規(guī)劃，不知道電力規(guī)劃是一個什么模樣，但從國家電監(jiān)會委托中電聯(lián)牽頭開展的《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制研究》來看，這里所說的“規(guī)劃”，實際上還是原來的“計劃”，《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制研究》對于規(guī)劃研究綜合報告和規(guī)劃發(fā)展報告應(yīng)涵蓋的主要內(nèi)容:（1）電力發(fā)展現(xiàn)狀與回顧；（2）電力需求預(yù)測；（3）規(guī)劃思路與目標(biāo)；（4）能源與資源；（5）電源規(guī)劃；（6）電網(wǎng)規(guī)劃；（7）電力裝備與科技創(chuàng)新；（8）節(jié)能、環(huán)保與社會發(fā)展影響；（9）規(guī)劃經(jīng)濟(jì)性；（10）保障措施；（11）附圖、附表。

這個規(guī)劃內(nèi)容與20世紀(jì)50年代蘇聯(lián)專家指導(dǎo)下編制的電力計劃完全相同，與以往十個電力五年計劃也沒有什么差別，可能是第8和9部分內(nèi)容是原計劃所沒有的。另一個證明我們現(xiàn)在所說的“規(guī)劃”實際上仍然是“計劃”，是國家能源局提出“實現(xiàn)規(guī)劃代替路條”。過去電力計劃上先作可行性研究，然后報項目建議書，國家批準(zhǔn)項目建議書后，才可以開展勘測設(shè)計工作，然后報設(shè)計任務(wù)書，批準(zhǔn)之后可以開工建設(shè)。后來將批項目建議書改為批路條，到2013年把路條和項目審批都下放了，意味著把電力項目的審批權(quán)力下放給地方和市場，以充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，但國家能源局總是不放心，要通過規(guī)劃代路條把下放了的審批權(quán)收回來。

有關(guān)官員2014年4月2日在電力規(guī)劃發(fā)展論壇上表示：“取消和下放審批權(quán)力意味著將項目交給地方和市場，然而規(guī)劃要進(jìn)一步強(qiáng)化。今后省級能源規(guī)劃需要由國家審批，涉及到總量布局、區(qū)域協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃也需經(jīng)過國家審批，這是因為地方規(guī)劃不止立足于本?。ǖ貐^(qū)），還涉及到別的省份（地區(qū)）的能源規(guī)劃布局。此外，國家還將簡化審批程序、編制未來5～7年的規(guī)劃，并按規(guī)劃實施（即規(guī)劃里有的項目可以建設(shè)，規(guī)劃里沒有的項目不允許建設(shè)）。省級規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當(dāng)于一次性‘打包’審批路條，實現(xiàn)規(guī)劃代替路條。”（《電力“十三五”規(guī)劃注重轉(zhuǎn)型統(tǒng)籌》，《中國能源報》2014年4月14日）按照這個要求五年甚至七年電力規(guī)劃如果有一批項目不具備批準(zhǔn)路條的條件，規(guī)劃就不能出籠，規(guī)劃遠(yuǎn)比原來的計劃還要細(xì)致，規(guī)劃編制的難度要比計劃大得多。弄得不好就像電力“十一五”、“十二五”規(guī)劃一樣不能出臺。

另一種觀點認(rèn)為市場化條件下，不應(yīng)當(dāng)有國家的電力規(guī)劃（實質(zhì)是計劃）。國家電力計劃可以配置電力資源，市場也可以配置電力資源，計劃配置電力資源有缺陷，市場配置電力資源也有缺陷，但總的來說，市場配置電力資源比計劃配置電力資源要優(yōu)越，我們不能以電力的特殊性、中國國情的特殊性來否定市場配置電力資源。如果我們肯定要使市場在資源配置中起決定性作用，那么就不應(yīng)當(dāng)再搞規(guī)劃（指計劃性的規(guī)劃）。理由是：

西方國家的實踐證明，西方電力工業(yè)沒有國家電力計劃或者電力規(guī)劃，可以依靠市場配置電力資源，市場配置資源中存在的缺陷可以由政府的政策影響解決。西方政府不會使用制定增長速度和發(fā)展指標(biāo)、審批投資和貸款等手段取代私人電力企業(yè)決策和市場均衡機(jī)制，西方上述國家做法可以理解為:“市場資源配置機(jī)制下的政府政策輔助。”這與我國的“政府電力規(guī)劃（實質(zhì)是計劃）指令下的市場資源配置”這兩種做法有著本質(zhì)的區(qū)別。（《電力市場和電力規(guī)劃建議》，《中國電業(yè)》2005年第8期）。

20世紀(jì)90年代以來，西方經(jīng)濟(jì)理論支持競爭性電力市場，各國采納競爭性電力市場改革本身就說明政府承認(rèn)電力市場是可以發(fā)揮資源配置和均衡供求的作用的。在電力市場里，發(fā)電商出于自身賺取利潤的目的，認(rèn)真研究電力市場需求和競爭的走向，根據(jù)電力生產(chǎn)要素的價格謹(jǐn)慎規(guī)劃投資和生產(chǎn)規(guī)模，選擇融資方式、燃料、技術(shù)、廠址等。當(dāng)電力需求大，電價高于長期邊際成本，他們就會投資建新廠，反之，他們就會維持現(xiàn)有發(fā)電規(guī)模。任何決策錯誤，無論是盲目投資還是貽誤投資機(jī)會，后果都是自負(fù)。類似的，電網(wǎng)公司根據(jù)其對市場交易、電流流向的了解規(guī)劃電網(wǎng)發(fā)展。價格引導(dǎo)發(fā)電商和電網(wǎng)分散規(guī)劃經(jīng)營去滿足各方面的電力需求，達(dá)到電力市場的均衡，無需要政府確定要新增多少電源，建什么樣的機(jī)組，在哪里建，由誰來投資和由誰來貸款?？梢姡l(fā)電環(huán)節(jié)投資和生產(chǎn)與其他大多數(shù)產(chǎn)業(yè)在本質(zhì)上是相同的。

主張市場化條件下不應(yīng)當(dāng)有規(guī)劃的專家說，“這就如同一個十字路口只能有一個交警，如果有兩個交通警指揮，就會導(dǎo)致三種可能結(jié)果：（1）兩個警察指揮一致，其中一個沒有必要；（2）兩個交通警指揮不一致，其中一個控制另一個，受控制的變成沒用的擺設(shè)；（3）兩個警察互不相讓導(dǎo)致交通混亂。”（出處同上面注）。總之，市場配置電力資源和規(guī)劃（計劃）配置電力資源不可能同時并存。
綜上所述，如果要讓市場在配置電力資源中起決定性作用，繼續(xù)搞電力計劃是不可行的；讓市場配置電力資源起決定性作用時，按照黨的十六屆五中全會提出的規(guī)劃是可行的，這種規(guī)劃主要是為了彌補(bǔ)市場配置電力資源的缺陷，彌補(bǔ)市場失靈，通過規(guī)劃制定電力發(fā)展戰(zhàn)略，電力發(fā)展政策。另一種辦法是：由于電力市場建設(shè)居后于其他行業(yè)，電力工業(yè)的特殊性與中國國情的特點，電力工業(yè)尚難由市場配置資源，繼續(xù)實行計劃過渡。

市場配置和計劃配置

市場可以配置電力資源，計劃也可以配置電力資源，但市場和計劃同時配置電力資源有困難，《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制研究》出了一個同時配置電力資源的辦法：“加強(qiáng)完善電力統(tǒng)一規(guī)劃是國家對電力行業(yè)實施宏觀調(diào)控的核心手段之一，在此基礎(chǔ)上，對規(guī)劃內(nèi)電力項目通過市場公開招投標(biāo)來選擇投資主體，就可以從制度安排上實現(xiàn)市場機(jī)制配置電力資源的基本需求。因此，深化電力體制改革的過程，是不斷加強(qiáng)和完善電力規(guī)劃的過程，電力統(tǒng)一規(guī)劃越是得到了加強(qiáng)，電力發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題就越少。”舉個例子，如果“十三五”電力規(guī)劃確定要新增1億千瓦風(fēng)電，每個新建風(fēng)電場地址、規(guī)模、投資、建設(shè)和完工時間都已定了，然后去開展招投標(biāo)選擇投資主體，顯然是計劃配置資源，招投標(biāo)并沒有起到配置電力資源的作用。按照研究報告的意見，似乎計劃性質(zhì)的規(guī)劃要始終做下去，但按照黨中央的指示，應(yīng)當(dāng)走市場經(jīng)濟(jì)的道理，應(yīng)當(dāng)讓市場在配置資源中起決定性作用，但各行各業(yè)市場化程度有快慢，不一定能齊步走，電力市場化還存在不少困難，市場配置電力資源還存在一些困難，究竟應(yīng)當(dāng)怎么辦？還值得研究。

（一）市場配置電力資源尚存許多困難

中國電力工業(yè)以國有經(jīng)濟(jì)為主，國有企業(yè)與國有企業(yè)、國有企業(yè)和民營企業(yè)的競爭是偽競爭或者是惡性競爭，競爭不規(guī)范難以形成合理的價格；電價合理化是電力市場的起始點，也是電力市場化的命根子，電力市場配置電力資源靠價格，但中國的電價不能支持電力市場配置電力資源。

缺乏應(yīng)對電力市場失靈的政策措施。電力作為商品除了經(jīng)濟(jì)價值之外，還具有社會價值，電力生產(chǎn)又附帶很高的環(huán)境成本。市場競爭電價不能反映電的社會成本和外部成本，這是市場失靈的地方，我國還沒有應(yīng)對電力市場失靈的政策措施。

政府干預(yù)市場，電價嚴(yán)重扭曲。在電力市場中，政府起著決定性作用，從中央政府到地方政府，再到各個部委，都有權(quán)干預(yù)電力市場，對市場和準(zhǔn)入發(fā)揮決定性的影響力。壓低民用電價、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和支農(nóng)產(chǎn)品電價，價差補(bǔ)貼嚴(yán)重，電價嚴(yán)重扭曲，影響電力資源的合理配置。

電價不支持電力市場的資源配置。電力工業(yè)的特點是發(fā)供用同時完成，電力不可能大量儲存，當(dāng)供需不平衡時，電價震蕩幅度會很大，特別是電力供不應(yīng)求時，電價上漲得很高，如美國加州2000年夏天電力危機(jī)時，電能總成本提高了近10倍，電能批發(fā)成本升高了近4倍，但是政府不會允許電價充分上揚(yáng)，而是限制電價上浮空間，從而阻斷價格信號，影響投資。英國電力政策中發(fā)現(xiàn)電力競爭性市場價格波動，發(fā)電商不敢投資辦電，于是決定采取容量電價、電量電價并存，同時實行差價合約，穩(wěn)定電價，確保發(fā)電回報，同樣阻斷價格信號，影響投資。

能夠?qū)嵭懈偁幎▋r的發(fā)電廠覆蓋面越來越小。不少人認(rèn)為發(fā)電競爭定價，輸配電由國家定價可以解決電價合理化問題，其實能夠參與競爭定價的發(fā)電廠僅僅是一部分，而且這類廠的覆蓋面會越來越小。我國目前非化石能源發(fā)電電價高于煤電，不能參加競爭，天然氣發(fā)電、熱電聯(lián)產(chǎn)、熱電冷聯(lián)產(chǎn)、抽水蓄能電廠和調(diào)峰電廠也不能參加競爭，不能參加競爭的電廠容量在20%～30%之間，隨著低碳、無碳電源的增加，不能參加競爭的電廠還會增長，競爭定價的影響會縮小。

電力直接生產(chǎn)成本在電價中的占比縮小，影響價格的靈敏度。在計劃經(jīng)濟(jì)年代，電力直接生產(chǎn)成本在電價中占比很高，那時折舊率、稅收很低，沒有各種加價。目前中國電價中折舊采取高折舊率、高稅率，還有各種各樣的加價，如新能源附加、水庫維護(hù)基金、教育附加、三峽建設(shè)基金等等，還有高負(fù)債支付利息等，電力直接生產(chǎn)成本在電價中占比大大縮小。

發(fā)電和輸配電實行兩種定價機(jī)制，發(fā)電價格隨市場浮動，缺電時收益高可以多建電廠，電力富余時收益減少，相應(yīng)少建電廠，輸配電價格由政府制定，與電力市場供求脫鉤，發(fā)電與輸配電如何協(xié)調(diào)配合。

（二）計劃配置資源也存在許多困難

1.難以準(zhǔn)確預(yù)測電力市場需求。預(yù)測電力需求是規(guī)劃（計劃）電力供給的基礎(chǔ)，對任何規(guī)劃都是一件難事。我國電力經(jīng)濟(jì)多方面特殊因素使得國家電力規(guī)劃中的需求預(yù)測尤其困難。十個五年計劃電力需求預(yù)測有九個是偏小的，最突出的是第十個五年計劃，原計劃裝機(jī)容量只增加5000萬千瓦，增長率為4.8%，實際增加裝機(jī)容量近2億千瓦，增長率達(dá)10.1%，實際增加量為原計劃的4倍。我國五年計劃中的電力市場需求預(yù)測一般都按國家公布的GDP預(yù)計增長速度乘以電力彈性系數(shù)，得出裝機(jī)容量增長率。這種預(yù)測很方便，但由于政府預(yù)測GDP都留有余地，電力彈性系數(shù)很難預(yù)測，所以這種電力需求預(yù)測很不可靠，靠這種不可能的需求預(yù)測去安排電力供給項目安排，用這些項目去替代路條，必然會拖電力建設(shè)的后腿。由于經(jīng)濟(jì)是個極為錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)，任何個體企圖全面分析并預(yù)測其走勢，都是“蚍蜉撼大樹”之舉。經(jīng)濟(jì)是用來分析的，而不是去預(yù)測的。業(yè)界人士時常用，“預(yù)測對是蒙的，預(yù)測錯是必然的。”無法準(zhǔn)確預(yù)測，也就無法做出一個準(zhǔn)確的計劃。

2.計劃跟不上變化，不適應(yīng)市場變化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和電力需求不僅有長期趨勢，而且受不可預(yù)料因素的影響，充滿了短期市場波動。政府計劃機(jī)構(gòu)部門層次繁雜、程序復(fù)雜，不能適應(yīng)市場變化。我國規(guī)劃一般分兩級，即省級規(guī)劃包括發(fā)電、電網(wǎng)公司規(guī)劃及國家規(guī)劃。規(guī)劃工作分三段，首先是前期課題、專題及專項研究，綜合性規(guī)劃編制，聽取省、區(qū)、市發(fā)電公司、電網(wǎng)公司的意見，最終報各省政府、國務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布。由于規(guī)劃周期長往往跟不上市場的變化。以“十五”計劃為例，國家計委規(guī)劃到2005年裝機(jī)容量為3.7億千瓦，年均增長3%，發(fā)電量為17300億千瓦時，年均增長4.8%。到2003年發(fā)電量達(dá)到17400億千瓦時，提前2年達(dá)到“十五”發(fā)電量計劃目標(biāo)。2003年修改“十五”計劃，預(yù)計2005年發(fā)電量達(dá)到19600億～20000億千瓦時，到2005年實際裝機(jī)容量達(dá)到5.17億千瓦，發(fā)電量達(dá)到24375億千瓦時，又大大超過“十五”修正計劃。如果用這樣的計劃做路條， 必然是一個阻礙電力發(fā)展的計劃。

3.計劃決策容易一刀切，不能從實際出發(fā)，影響電力系用的效率。20世紀(jì)50年代，搞一廠變一廠半，兩線一地；80年代提倡小熱電，結(jié)果搞了一批小煤電、小型燃煤熱電廠；21世紀(jì)初，搞“以小帶大”，關(guān)停小煤電建設(shè)大容量燃煤電廠，大容量熱點聯(lián)產(chǎn)，調(diào)峰容量不足時用大機(jī)組調(diào)峰，降低發(fā)電效率。長期以來忽視調(diào)峰調(diào)頻，特別是高速度發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電以后，仍然忽視調(diào)峰調(diào)頻致使棄風(fēng)棄電。另外，至今沒有建立起電力系統(tǒng)備用率指標(biāo)體系。歸納起來計劃配置資源的特點是：重數(shù)量輕質(zhì)量，重高新技術(shù)輕適用性和經(jīng)濟(jì)性，重集中統(tǒng)一輕分散靈活，共有電力企業(yè)一味追求高技術(shù)、高系數(shù)、大容量，凡事爭“第一”求“最大”，其代價是影響電力系統(tǒng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益。

4.規(guī)劃編制困難實施更困難。電力計劃適合于計劃經(jīng)濟(jì)時代，因為在計劃經(jīng)濟(jì)時代，電力工業(yè)屬于國有企業(yè)，且收支兩條線，投資設(shè)備、三材都掌握在中央政府手里，中央政府制定計劃，電力部門執(zhí)行計劃，計劃里有的項目投資、設(shè)備、三材能保證供應(yīng)，可以搞；計劃里沒有的項目投資、設(shè)備、三材都沒有著落，不可能建設(shè)；計劃編制和計劃實施都不成問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府、電力公司都有自己的計劃，一般說各省市自治區(qū)的計劃和電力公司的計劃總和都比政府計劃的口徑要大，這時上誰的項目不上誰的項目就是一個難題。中央政府的全國電力計劃不好編。以計劃代替路條，沒有列入計劃的項目，會偷偷上馬，造成既成事實，逼迫中央政府認(rèn)賬。“十五”計劃的計劃指標(biāo)小，而實際完成的裝機(jī)容量大，與各地的違建工程有關(guān)。

從上面的分析來看，馬上走市場配置電力資源有難度，但繼續(xù)搞計劃配置電力資源也有難度，怎么辦？黨的十八屆三中全會深化改革若干重大問題的決定中指出：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管。維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。”唯一的辦法就是著力推進(jìn)電力的市場化改革，推進(jìn)市場規(guī)劃、市場價格、市場競爭的建立，走市場配置資源的道路。中央決定進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)改革36年，中央決定“計劃”變“規(guī)劃”已經(jīng)9年，而電力規(guī)劃還停在計劃配置資源還是市場配置資源上，如果電力部門不愿放棄傳統(tǒng)的中央電力計劃，必然會拖延電力的市場化改革。