改革開放前30年，政府用比較低的能源和環(huán)境成本換來快速經(jīng)濟(jì)增長和能源普遍服務(wù)（如村村通電），但是為增長付出了巨大的環(huán)境代價?，F(xiàn)階段政府開始環(huán)境治理，則需要通過改革，逐步退出能源補(bǔ)貼，整體推高能源成本。

能源補(bǔ)貼是一個全球性（尤其在發(fā)展中國家）問題。據(jù)國際能源署報告，2012年全球能源補(bǔ)貼達(dá)5440億美元，其中對石油的補(bǔ)貼超過了一半，對可再生能源補(bǔ)貼為1010億美元。能源補(bǔ)貼（特別是對化石能源的補(bǔ)貼）通常會造成低效甚至無效的能源使用，導(dǎo)致能源過度消費和環(huán)境污染。無論發(fā)展中國家或者發(fā)達(dá)國家，退出能源補(bǔ)貼都很困難。2009年G20金融首腦峰會在美國匹茲堡舉行，參會各國代表承諾逐步退出化石能源補(bǔ)貼。會后建立了政府間工作組，協(xié)調(diào)具體退出能源補(bǔ)貼機(jī)制。幾年過去了，并未取得實質(zhì)性進(jìn)展。

一般來說，一個國家的能源發(fā)展通常需要支持三個可能互相矛盾的基本目標(biāo)，即支持經(jīng)濟(jì)增長、提供能源普遍服務(wù)和保障環(huán)境可持續(xù)。這里面矛盾的核心在于能源成本水平，也就是說支持經(jīng)濟(jì)增長、提供能源普遍服務(wù)需要比較低的能源和環(huán)境成本；而保障環(huán)境可持續(xù)則需要比較高的能源和環(huán)境成本。不同國家的政府，由于資源稟賦、社會制度、政策理念等不同，會推行不同的能源補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼程度。對環(huán)境可持續(xù)關(guān)注程度越高，化石能源補(bǔ)貼越低，而可再生清潔能源補(bǔ)貼會越高。

同一個國家，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，也需要強(qiáng)調(diào)或偏向某個能源目標(biāo)，采用不同的能源補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼程度。在發(fā)展初期，政府可能更注重能源支持經(jīng)濟(jì)增長和提供能源普遍服務(wù)，而忽略保障環(huán)境可持續(xù)，具體的表現(xiàn)就是通過能源補(bǔ)貼，壓低能源以及相關(guān)環(huán)境成本；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入比較高的收入階段，則開始關(guān)注保障環(huán)境可持續(xù)，此時會進(jìn)行能源價格改革，提高能源和環(huán)境成本，逐步退出化石能源補(bǔ)貼。

解決能源補(bǔ)貼問題涉及兩個方面：一是如何定義能源補(bǔ)貼；二是如何改革能源價格機(jī)制，有利于逐步退出能源補(bǔ)貼。

如何定義能源補(bǔ)貼？傳統(tǒng)的能源補(bǔ)貼定義是“經(jīng)濟(jì)價格”與“現(xiàn)行價格”之差?，F(xiàn)實中“經(jīng)濟(jì)價格”由于市場扭曲而難以觀察，所以通常采用影子價格、支付意愿等作為替代。因此同一個能源品種的補(bǔ)貼，估計出來的補(bǔ)貼數(shù)字通常差異比較大。此外，這個定義也是有爭議的，由于能源代際問題和環(huán)境影響未知性，以及能源價格的滯后性，即使是“經(jīng)濟(jì)價格”也無法真正反映能源稀缺和環(huán)境成本。所以，取消據(jù)此定義得出來的能源補(bǔ)貼是否就會福利最大化，還是會有爭議。

如果政府能夠知道并且能全面考慮到經(jīng)濟(jì)社會的各種目標(biāo)和約束（包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源普遍服務(wù)以及環(huán)境可持續(xù)三大目標(biāo)），可以求解出一個平衡三個目標(biāo)的最優(yōu)價財稅體系。這里所謂最優(yōu)價財稅體系可以定義為：通過一定時期的價稅財體系設(shè)計，使得三大目標(biāo)的綜合福利最大化，或者成本最小化。以此得出一個平衡三大目標(biāo)的“最優(yōu)價格”，這個“最優(yōu)價格”包含“有效能源補(bǔ)貼”，即“經(jīng)濟(jì)價格”和“最優(yōu)價格”之間的部分。“有效能源補(bǔ)貼”以外的補(bǔ)貼部分就是“無效補(bǔ)貼”，是應(yīng)該要努力取消的。當(dāng)然，現(xiàn)實中計算“有效能源補(bǔ)貼”的難點在于如何量化目標(biāo)函數(shù)和約束條件。

由于市場存在扭曲，“最優(yōu)價格”往往是政府自認(rèn)為的最優(yōu)。一般而言，發(fā)達(dá)國家市場化水平比較高，其“最優(yōu)價格”比較接近理論上的最優(yōu)，而發(fā)展中國家市場化水平比較低，競爭不充分，市場扭曲可能會使得“最優(yōu)價格”遠(yuǎn)離最優(yōu)。因此就存在如何更加接近最優(yōu)的問題，也就是政府如何參與能源市場和如何設(shè)計最優(yōu)價稅財體系的問題。一般來說，政府可以通過價財稅體系設(shè)計來平衡能源發(fā)展的三大基本目標(biāo)，具體說，就是采用何種能源定價方式和能源補(bǔ)貼方式以及補(bǔ)貼程度。發(fā)達(dá)國家一般采用能源市場定價，政府充分利用財稅（補(bǔ)貼）進(jìn)行能源干預(yù)和價格監(jiān)管，而發(fā)展中國家一般采用成本加成定價，直接將價格壓制在市場價格之下，通過定價對能源進(jìn)行補(bǔ)貼，壓低能源作為要素投入的價格。

如果“有效能源補(bǔ)貼”可以確立能源補(bǔ)貼存在的合理性，也就決定了發(fā)展中國家允許的能源補(bǔ)貼一般會比發(fā)達(dá)國家高得多。這樣，要得出一個全球性的退出能源補(bǔ)貼機(jī)制，是不太可能的，各國對能源補(bǔ)貼的定義和衡量能源補(bǔ)貼幅度的認(rèn)定都不同，這終將影響最終退出能源補(bǔ)貼的成效。

對于中國來說，現(xiàn)階段可行的做法是，政府通過改革，以正確方式參與能源市場，比如，改革政府成本加成定價，采用能源市場化定價，通過財稅（補(bǔ)貼）設(shè)計干預(yù)能源市場等。同時，將政府干預(yù)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高補(bǔ)貼機(jī)制的透明度和接受社會監(jiān)督的可行性等。通過透明合理的能源補(bǔ)貼設(shè)計逐步朝著退出的方向邁進(jìn)。