導(dǎo)語：國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)化改革12年來，電力市場(chǎng)雖然出現(xiàn)了很大的改觀，但距電價(jià)改革的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)年，政府提出電價(jià)改革的基本思路是：在穩(wěn)步推進(jìn)電力體制及電力市場(chǎng)改革的基礎(chǔ)上，建立清晰的、分環(huán)節(jié)的(上網(wǎng)電價(jià)、輸電電價(jià)、配電電價(jià)和終端銷售電價(jià))電價(jià)體系和相應(yīng)的電價(jià)形成機(jī)制。同時(shí)，建立規(guī)范、透明和高效的電價(jià)監(jiān)管制度。

中國(guó)電價(jià)如同亂麻一般纏繞在電力改革的巨輪上。幾乎盡人皆知定價(jià)弊政來自于審批怪力，但為何打破壁壘回到常識(shí)會(huì)如此艱難?

國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)化改革12年來，電力市場(chǎng)雖然出現(xiàn)了很大的改觀，但距電價(jià)改革的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)年，政府提出電價(jià)改革的基本思路是：在穩(wěn)步推進(jìn)電力體制及電力市場(chǎng)改革的基礎(chǔ)上，建立清晰的、分環(huán)節(jié)的(上網(wǎng)電價(jià)、輸電電價(jià)、配電電價(jià)和終端銷售電價(jià))電價(jià)體系和相應(yīng)的電價(jià)形成機(jī)制。同時(shí)，建立規(guī)范、透明和高效的電價(jià)監(jiān)管制度。

遺憾的是，在行政審批手段下，現(xiàn)實(shí)的電價(jià)形成機(jī)制成了“管住兩頭，中間不管”。即上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)由政府審批，輸配電價(jià)隨銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)的價(jià)差變動(dòng)而變動(dòng)，尚未真正建立獨(dú)立的輸配電價(jià)形成機(jī)制。這與2002年電力體制改革方案提出，電價(jià)的形成機(jī)制應(yīng)該是“放開兩頭，管住中間”的目標(biāo)大相徑庭。

去年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次提出，要推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。其中，電力價(jià)格的改革明確指出將以“放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)、管住中間輸配電價(jià)”為基本方向。與12年前電力體制改革的思路相比，如今的提法如出一轍。

事實(shí)上，目前國(guó)內(nèi)電力定價(jià)仍舊處于由計(jì)劃管理向市場(chǎng)化競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的過渡階段。未來如果不推動(dòng)電網(wǎng)輸配分開改革，實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，而是依靠行政指令調(diào)整電價(jià)，以電價(jià)調(diào)整來代替電力改革，有人擔(dān)心，那將陷入“面多加水，水多加面”的被動(dòng)局面。

中國(guó)能源研究會(huì)副理事長(zhǎng)周大地曾表示，如果現(xiàn)在電價(jià)管理模式不變，電力市場(chǎng)化改革不會(huì)取得真正的成效。其理由是，電價(jià)完全由國(guó)家定價(jià)，而且有各種社會(huì)性的加價(jià)，積累下的價(jià)格扭曲和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系失效，就越來越嚴(yán)重了。價(jià)格信號(hào)失靈，政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系不準(zhǔn)，就導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)投資拉動(dòng)型的特點(diǎn)更加明顯，在電價(jià)扭曲、各地投資沖動(dòng)下，很多電力項(xiàng)目也很難說是優(yōu)化的。

電價(jià)是電力體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是敏感部位。我們希望能從國(guó)內(nèi)電價(jià)的歷史演變以及各方利益糾葛中，梳理出一張中國(guó)電價(jià)的真實(shí)圖譜，對(duì)比《電價(jià)改革方案》的最初構(gòu)想，觀察如今國(guó)內(nèi)的電價(jià)市場(chǎng)尚需要怎樣的改變。

龐雜的電價(jià)

目前，國(guó)內(nèi)外電力定價(jià)有兩種模式：一種是成本加成模式，即《電力法》規(guī)定的“成本+利潤(rùn)+稅金”的定價(jià)模式，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家電力工業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)條件下的電力定價(jià)模式;另一種是競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)模式，即英美近期提倡的在電力工業(yè)發(fā)電和銷售環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在電力市場(chǎng)上通過競(jìng)爭(zhēng)確定電價(jià)。有業(yè)內(nèi)人士指出，這兩種定價(jià)模式都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的定價(jià)模式，前者是壟斷經(jīng)營(yíng)條件下的定價(jià)模式，后者是建立在電力競(jìng)爭(zhēng)條件下的定價(jià)模式。

事實(shí)上，國(guó)內(nèi)的電力定價(jià)機(jī)制是一個(gè)龐大而復(fù)雜的工程。上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷售電價(jià)以及各種建設(shè)基金構(gòu)成了整個(gè)體系。單就上網(wǎng)電價(jià)而言，從上世紀(jì)80年代出現(xiàn)獨(dú)立發(fā)電企業(yè)開始，國(guó)內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制大體經(jīng)歷了還本付息電價(jià)、經(jīng)營(yíng)期電價(jià)和標(biāo)桿電價(jià)三個(gè)階段。而現(xiàn)實(shí)中，則要比這些更為復(fù)雜。

還本付息電價(jià)，本質(zhì)是以政府信用擔(dān)保和行政計(jì)劃手段，來保證新建機(jī)組和電廠的投資回報(bào)。在長(zhǎng)期缺電的背景下，該政策沿襲了十幾年。其導(dǎo)致的結(jié)果是，建造成本飆升、“一機(jī)一價(jià)、一廠一價(jià)”的亂象。為約束電力建設(shè)成本，上世紀(jì)90年代末，國(guó)家將還本付息電價(jià)改為“經(jīng)營(yíng)期電價(jià)”政策。

經(jīng)營(yíng)期電價(jià)將電價(jià)測(cè)算基于電廠的預(yù)計(jì)壽命，而不是基于還貸期。原國(guó)家計(jì)委以(計(jì)價(jià)格【2001】701號(hào))文就規(guī)范電價(jià)管理有關(guān)問題發(fā)出通知，決定按發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期核定平均上網(wǎng)電價(jià)，其中火電經(jīng)營(yíng)期壽命均為20年;水電為30年。同時(shí)，設(shè)定的資本回報(bào)率為銀行長(zhǎng)期借貸利率加2到3個(gè)百分點(diǎn);此外，各電廠的成本按照燃料類型、運(yùn)行年限和機(jī)組容量設(shè)定各種標(biāo)桿。

一般而言，在電力機(jī)組中火電是電能的主要形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)發(fā)電機(jī)組中火電機(jī)組占到了總量的70%左右。根據(jù)成本定價(jià)的體制，火電電價(jià)構(gòu)成的基本特點(diǎn)是，燃料成本占電價(jià)的比例較高，大約為50%。電煤市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)成為影響火電企業(yè)經(jīng)營(yíng)的最重要的因素。

國(guó)家能源局市場(chǎng)監(jiān)管司副司長(zhǎng)黃少中曾表示，“經(jīng)營(yíng)期電價(jià)有標(biāo)桿電價(jià)的影子，算是其雛形。”這一政策使得發(fā)電建造成本的飆升態(tài)勢(shì)有所收斂，但終究還是“一機(jī)一價(jià)”。不過，到2002年廠網(wǎng)分開之后，恰好又遇上“三年不上火電”帶來的報(bào)復(fù)性電力短缺，各大新成立的發(fā)電集團(tuán)拼了命地上項(xiàng)目，價(jià)格主管部門跟不上項(xiàng)目的節(jié)奏去一一核價(jià)，于是，在經(jīng)營(yíng)期電價(jià)存在6年之后的2004年，標(biāo)桿電價(jià)隨之出現(xiàn)。

標(biāo)桿電價(jià)是從還本付息電價(jià)、經(jīng)營(yíng)期電價(jià)一路沿襲改良而來。實(shí)際上，標(biāo)桿電價(jià)并不是還本付息電價(jià)和經(jīng)營(yíng)期電價(jià)的脫胎換骨，其本質(zhì)還是政府定價(jià)。無論是“一機(jī)一價(jià)”、“一廠一價(jià)”、 還是“一省一價(jià)”都有兩個(gè)相同的關(guān)鍵特征：一是歧視定價(jià)原則，不同的機(jī)組所得電價(jià)不同，已有的改革只是對(duì)定價(jià)歧視的程度和范圍的改變;二是事后定價(jià)原則，“還本付息”電價(jià)是在每臺(tái)機(jī)組建成之后再量身定做，標(biāo)桿電價(jià)是基于歷史平均建造成本，但會(huì)根據(jù)成本變化由政府不定期調(diào)整。

2004年火電分省標(biāo)桿電價(jià)制度的實(shí)施，改變了以往還本付息電價(jià)和經(jīng)營(yíng)期電價(jià)制度下“高來高去、電價(jià)找齊”的成本無約束狀態(tài)，遏制了建造成本飆升的態(tài)勢(shì)，也改變了以往的個(gè)別定價(jià)機(jī)制和“事后定價(jià)機(jī)制”。通過提前向社會(huì)公布標(biāo)桿電價(jià)，為投資者提供了明確的電價(jià)水平，穩(wěn)定了投資者投資預(yù)期，為投資決策提供了價(jià)格信號(hào)。

但是隨著燃料、運(yùn)輸成本不斷上漲，迫使標(biāo)桿電價(jià)不得不擔(dān)當(dāng)“煤電聯(lián)動(dòng)”的作用而要不斷事后調(diào)整，從而使得標(biāo)桿電價(jià)從“事前價(jià)格機(jī)制”又退化為“事后定價(jià)機(jī)制”，事實(shí)上失去了其作為投資決策價(jià)格信號(hào)的作用。

甚至有人稱，標(biāo)桿電價(jià)已經(jīng)難以起到標(biāo)桿的作用。“標(biāo)桿”仍舊是行政性手段，是單獨(dú)以企業(yè)成本為基礎(chǔ)的人為安排，是一種不考慮用電戶需求情況的單向規(guī)定。

事實(shí)上，只要考慮成本因素，標(biāo)桿電價(jià)就要設(shè)為多種，像水電、火電、核電，發(fā)電成本都各不相同;水電還準(zhǔn)備按照各個(gè)水庫(kù)不同的調(diào)節(jié)性能，分為日調(diào)節(jié)、周調(diào)節(jié)、月調(diào)節(jié)、季調(diào)節(jié)、年調(diào)節(jié)、多年調(diào)節(jié);火電要分為脫硫、不脫硫、燃用高硫煤、燃用低硫煤等等;這么多種標(biāo)桿電價(jià)，各省仍不盡相同。所以，標(biāo)桿電價(jià)最多是個(gè)過渡性措施，是因電價(jià)改革滯后“不得已而為之”。

與此同時(shí)，近年來為了適應(yīng)節(jié)能環(huán)保的需要，國(guó)家還專門出臺(tái)了脫硫電價(jià)、可再生能源電價(jià)、小火電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)、峰谷豐枯電價(jià)等節(jié)能環(huán)保的電價(jià)政策。不難發(fā)現(xiàn)，未來還是應(yīng)加快電價(jià)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，盡快轉(zhuǎn)為由市場(chǎng)供需關(guān)系形成電價(jià)。

最后的“領(lǐng)地”

有電力體制“改革派”之稱的武建東，在其編寫的《深化中國(guó)電力體制改革綠皮書》中提到，價(jià)格管制是目前電力配套改革中最滯后的領(lǐng)域。在這樣的行政管制下，商品價(jià)格不能反映市場(chǎng)供需關(guān)系，致使企業(yè)缺乏主觀能動(dòng)性，整個(gè)電力工業(yè)的運(yùn)行也時(shí)常陷入困境。

多年來，國(guó)內(nèi)電價(jià)管制模式始終沒有大的變化，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)仍然都被嚴(yán)格管制。由于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)和各類用戶的銷售電價(jià)，依照“成本+利潤(rùn)+稅金”的原則由政府部門行政審批決定，“兩頭被堵死”，所以電力成本上漲的因素不能通過電價(jià)疏導(dǎo)。

這種定價(jià)機(jī)制不僅壓抑了市場(chǎng)主體開拓電力市場(chǎng)的積極性，也使電力價(jià)格失去了反映和調(diào)節(jié)供求關(guān)系的應(yīng)有功能。最明顯的例子是，政府實(shí)行“煤電聯(lián)動(dòng)”政策，用行政規(guī)定將高度市場(chǎng)化的煤炭?jī)r(jià)格和全面管制下的電力價(jià)格綁在一起，結(jié)果隨著煤炭?jī)r(jià)格的上漲，引發(fā)了煤電價(jià)格脫離市場(chǎng)需求的輪番上漲。

行政手段另一個(gè)不容忽視的問題是，發(fā)電量按計(jì)劃分配。目前，國(guó)內(nèi)發(fā)電調(diào)度依然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的辦法，由政府部門對(duì)各個(gè)機(jī)組分配發(fā)電量計(jì)劃指標(biāo)。不論發(fā)電方式和能耗環(huán)保水平，只要機(jī)組在電力調(diào)度機(jī)構(gòu)有“戶頭”，就可以在年度計(jì)劃中獲得基本相同的發(fā)電利用小時(shí)數(shù)。

由于行政命令進(jìn)行平均分配發(fā)電量，也出現(xiàn)了相應(yīng)的問題。據(jù)業(yè)內(nèi)人士指出，近年來，國(guó)內(nèi)新上了大批大容量、高參數(shù)的發(fā)電機(jī)組，可以大幅度節(jié)約單位發(fā)電量對(duì)電煤的消耗。以100萬千瓦的機(jī)組為例，每千瓦時(shí)發(fā)電平均煤耗只要280克，而5萬千瓦機(jī)組的耗煤在400克以上。實(shí)際上，“平均分配”電量是間接鼓勵(lì)高耗能的小火電機(jī)組的發(fā)展。這與國(guó)家節(jié)能減排、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的方向背道而馳。

由于小機(jī)組多為地方所有，而大機(jī)組大部分屬于大型發(fā)電集團(tuán)，這也意味著地方政府更愿意保證地方所屬機(jī)組的發(fā)電時(shí)間。實(shí)際上就是，以“小機(jī)組也得活”的理由，繼續(xù)推行平均分配發(fā)電量。

與此同時(shí)，在具體執(zhí)行中發(fā)電量按“計(jì)劃內(nèi)”與“計(jì)劃外”被采用了不同的電價(jià)。計(jì)劃內(nèi)電量由電網(wǎng)公司按國(guó)家規(guī)定支付上網(wǎng)電價(jià);超計(jì)劃發(fā)電量部分，電網(wǎng)公司要求發(fā)電企業(yè)降價(jià)上網(wǎng)，而銷售電價(jià)實(shí)際上沒有變化。由于發(fā)電量的計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外之分，超計(jì)劃發(fā)電部分電網(wǎng)要降價(jià)收購(gòu)，后果是電煤價(jià)格上漲時(shí)，電廠多發(fā)電不僅不會(huì)多收益，還會(huì)增加虧損。這也導(dǎo)致了在“電荒”時(shí)期，很多電力企業(yè)不是開足馬力生產(chǎn)，而是在完成計(jì)劃電量后，“停機(jī)檢修”不再發(fā)電。

另外，電力交易中“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”也有計(jì)劃的影子。發(fā)電企業(yè)的發(fā)電量由電網(wǎng)公司統(tǒng)一收購(gòu)，再向用戶統(tǒng)一銷售，電網(wǎng)企業(yè)的收入主要來自購(gòu)銷之間的價(jià)差。這種盈利模式客觀上為電網(wǎng)企業(yè)利用自然壟斷優(yōu)勢(shì)，從發(fā)電企業(yè)或電力用戶獲取差價(jià)提供了條件。

按照2002年電力體制改革方案，電價(jià)的形成機(jī)制應(yīng)該是“放開兩頭，管住中間”，即上網(wǎng)電價(jià)由國(guó)家制定的容量電價(jià)和市場(chǎng)競(jìng)價(jià)產(chǎn)生的電量電價(jià)組成;輸、配電價(jià)由政府確定定價(jià)原則;銷售電價(jià)以上述電價(jià)為基礎(chǔ)形成，建立與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。

業(yè)界普遍認(rèn)為，電網(wǎng)企業(yè)具有自然壟斷特性，這是其作為輸送電力工具的屬性所決定。在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《電價(jià)改革方案》中，對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)確立合理的輸配電價(jià)形成機(jī)制和有效監(jiān)管方式，建立與輸配網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的獨(dú)立價(jià)格形式，都有相應(yīng)的說明。

目前的情況是，與 12年前電力體制改革的設(shè)計(jì)目標(biāo)不同，電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)完全超越了作為電力輸送載體的功能。在《深化中國(guó)電力體制改革綠皮書》中，武建東將其稱之為“超級(jí)電力公社”。國(guó)家電網(wǎng)公司聚合了我們整個(gè)電力體系的調(diào)度管理、電力輸送、市場(chǎng)交易、技術(shù)準(zhǔn)入的主導(dǎo)權(quán)，壟斷著電力規(guī)劃投資、價(jià)格成本的基本信息，形成了類似人民公社的“超級(jí)電力公社”。

此前，國(guó)家能源局副局長(zhǎng)王禹民曾呼吁，電改亟待體制機(jī)制協(xié)同推進(jìn)。他說，在政企分開、廠網(wǎng)分開已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，電力體制改革的節(jié)點(diǎn)已落在電網(wǎng)領(lǐng)域，應(yīng)改變電網(wǎng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的運(yùn)行體制，以出臺(tái)獨(dú)立輸配電價(jià)為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)輸配電體制改革，同時(shí)加快理順電價(jià)形成機(jī)制，推進(jìn)電力體制發(fā)生變化。

王禹民認(rèn)為，改變電網(wǎng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的運(yùn)行體制，就是輸電與售電分開，“輸電的不賣電”，輸電一方建好輸電通道，收取“過路費(fèi)”，用于電網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)，售電一方負(fù)責(zé)賣電，參與市場(chǎng)交易。電價(jià)形成機(jī)制要進(jìn)一步市場(chǎng)化，就應(yīng)當(dāng)由政府制定出臺(tái)獨(dú)立的輸配電價(jià)，同時(shí)上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)要放開，在市場(chǎng)作用下最終確定銷售電價(jià)。