《2014中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》的主題是“創(chuàng)建生態(tài)文明的制度體系”。本報告圍繞解讀和落實十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)，分析了當前環(huán)境與發(fā)展的國內(nèi)外背景，總結了已經(jīng)開展的生態(tài)文明建設相關實踐的經(jīng)驗和存在問題，并通過未來情景分析及政策效果預估，對今后的發(fā)展階段做出了科學判斷，在此基礎上提出了生態(tài)文明建設的目標體系、實現(xiàn)路徑及配套政策，重點探討了生態(tài)文明建設制度安排的重大任務，特別是立法保障、制度創(chuàng)新、管理體制改革和治理結構重組，為循序漸進地開展生態(tài)文明建設奠定良好的制度基礎。本報告利用更新的可持續(xù)發(fā)展評估指標體系和資源環(huán)境綜合績效指數(shù)，分別對全國和各地區(qū)1995年以來的可持續(xù)發(fā)展能力及2000年之后的資源環(huán)境績效，進行了綜合評估和分析，揭示了全國和各省的資源環(huán)境績效水平、可持續(xù)發(fā)展能力的動態(tài)變化特點和發(fā)展趨勢。

治理始于制度，灰霾止于行動

報告指出，當前我國的資源環(huán)境問題已形成全球有史以來最為綜合復雜的格局，構建科學有效的生態(tài)文明制度體系，不僅為解決包括嚴重灰霾污染在內(nèi)的重大資源環(huán)境問題奠定良好的制度基礎，而且也會對全球可持續(xù)發(fā)展進程產(chǎn)生深遠影響。

未來十年，既是我國資源環(huán)境保護最艱難的時期，也是生態(tài)文明制度建設的最關鍵時期。我們必須看到，生態(tài)文明制度建設是一個長期過程，創(chuàng)建制度體系會面臨一系列嚴峻挑戰(zhàn)，任務緊迫而艱巨。一方面，我們必須克服傳統(tǒng)體制機制障礙、破除各種既得利益束縛、解決新制度的理論難題，在實踐探索過程不斷完善。另一方面，政治上的共識、科技的創(chuàng)新、收入的提高都給創(chuàng)建生態(tài)文明制度提供了機遇。

治理始于制度，灰霾止于行動。僅有制度還是遠遠不夠的，更重要的是凝聚全社會的共識和采取共同的實際行動，不斷提高制度執(zhí)行能力和治理能力，改善政策實施環(huán)境。因此，我們有必要在新的歷史起點上，抓住《決定》出臺的歷史性機遇，制定推進生態(tài)文明制度體系建設的有效戰(zhàn)略、實施步驟和支持政策，為塑造一個系統(tǒng)完整、運轉(zhuǎn)高效的生態(tài)文明制度體系和治理模式而共同努力。

轉(zhuǎn)型期生態(tài)文明制度建設不能急于求成

報告認為，生態(tài)文明制度作為中國特色社會主義制度的有機組成部分，其落實有賴于社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，以及國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。但是在實際操作過程中會出現(xiàn)各種急于求成的現(xiàn)象，比如許多地方啟動了多年停滯的地方環(huán)保立法，響應了民眾的訴求并取得了很大的進展，但法律文本中也可以看到不少“硬傷”。

與生態(tài)文明建設一樣，生態(tài)文明制度建設也是一種新的理念，許多問題都需要在實踐中不斷探索。從理論上講，無論是生態(tài)紅線、生態(tài)補償、國家公園制度，還是陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，既沒有成熟的理論研究和普適性的實踐經(jīng)驗作為基礎，又缺少上位法的支撐，因此需要科學的“頂層設計”與嚴謹?shù)?ldquo;摸著石頭過河”相結合。

轉(zhuǎn)型期的生態(tài)文明制度建設，存在改革與現(xiàn)行制度的沖突在所難免。應該很好地總結過去我們在節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟、低碳試點等實踐中所取得的經(jīng)驗和教訓，并在下一步生態(tài)文明建設試點中先行先試。因此，除了加強頂層設計、防止戰(zhàn)略失誤并落實到實施細則外，建立充分的咨詢論證程序和糾錯機制是非常必要的。上述這些因素決定了生態(tài)文明制度建設不可能畢其功于一役，而是需要長期堅持和不懈努力，通過動態(tài)調(diào)整和系統(tǒng)創(chuàng)新取得實效。

我國生態(tài)環(huán)境管理制度的路徑依賴性

報告指出，我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理體制是歷史上形成的，具有以下幾個鮮明特征：一是環(huán)境管理體系從一開始由于認識的局限性，并沒有完善的總體設計，基本是隨著問題而不斷成長，單項制度走在綜合性立法的前面，相關管理職能也分散于各個部門并固化為部門利益，綜合管理只停留在口頭上。二是傳統(tǒng)環(huán)境管理脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制，延續(xù)了條塊分割的管理方式，職能劃分和事權財權分配存在交叉、重疊、缺位和責權不清的問題，同時還缺少有效的協(xié)調(diào)機制和解決跨領域、跨地區(qū)問題的制度安排。三是管理手段以行政手段為主，特別是行政審批和排放數(shù)量控制，懲罰力度低且執(zhí)行不力，缺少有效的經(jīng)濟激勵手段和環(huán)境質(zhì)量控制目標，現(xiàn)代公共治理的制度安排不足。

從目前的落實情況看，改革任務正在層層分解細化，對于推動改革進程完全必要，但也存在隱憂。由于各方對生態(tài)文明建設的理解存在偏差，導致行動上的不統(tǒng)一，行動有余而統(tǒng)籌不足，甚至可能因重復工作和部門誤導而事倍功半，影響改革的進程。種種跡象表明，當前各個部門仍然依照傳統(tǒng)的慣性思維開展工作，以鞏固和強化部門地位為基本訴求，改革創(chuàng)新思維不足。

目前，無論是制定生態(tài)文明建設相關指標和規(guī)劃，還是推行生態(tài)文明試點上，各部門各行其道，未來產(chǎn)生沖突和矛盾是不可避免的。例如，迄今為止，各個部門和地方已經(jīng)或正在制定各種生態(tài)文明建設的指標體系，但不同的指標體系缺乏可比性，既反映各方認知存在差異，也體現(xiàn)出各政府部門在制定各種復雜抽象指標體系的同時恰恰忘記了其制定指標的目的。就生態(tài)文明建設試點來看，除原有的試點外，又分別增加了水、海洋、森林、城鎮(zhèn)、先行示范區(qū)等生態(tài)文明建設相關試點，但是卻未能很好地評價和總結過去的試點示范到底獲取的經(jīng)驗和績效等。

我們應當清醒地意識到，生態(tài)文明制度改革與建設應該是加強頂層設計而非部門主導。因此，要進一步強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免簡單地將改革任務按條塊領域分解到各職能部門，防止生態(tài)文明制度建設成為謀求部門利益和目標的“擋箭牌”，導致生態(tài)文明體制改革的本意被扭曲。針對《決定》未能清晰給出資源管理和生態(tài)保護分類及職能歸屬的體制問題，應充分聽取各利益相關方的意見，防止部門利益主導，積極穩(wěn)妥地推進生態(tài)環(huán)境保護領域的“大部制”改革進程。

生態(tài)環(huán)境保護制度體系的建設方向

由于生態(tài)文明制度體系建設具有長期性，有必要科學把握建設的戰(zhàn)略重點和優(yōu)先領域，制定更加清晰的時間表和路線圖，完善現(xiàn)行的有重大影響的制度，加快推進相對成熟的制度，指出并充分調(diào)研和論證具有爭議的制度，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分層分類、有序推進。其建設方向是：

在指導原則上，充分認識我們所處的發(fā)展階段和未來情景，在均衡發(fā)展與環(huán)境關系的基礎上強調(diào)保護優(yōu)先，利用解決資源環(huán)境問題來倒逼和引領發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，促進發(fā)展質(zhì)量的提高，彌補透支環(huán)境紅利造成的損失，實現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境關系的再平衡。

在法律制度方面，以《環(huán)境保護法》修訂為契機，將《決定》中提出的成熟制度安排寫入法律規(guī)定中，同時加快制定和修改其他重要單行法的進程。

在管理體制改革上，從生態(tài)系統(tǒng)的完整性出發(fā)，按照所有者和管理者分開、開發(fā)與保護分離的原則，堅持大部制的改革方向，逐步形成以資源和生態(tài)保護管理體制、環(huán)境保護管理體制為核心的生態(tài)文明管理體制，構建多層次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，完善生態(tài)環(huán)境保護的治理體系。

在關鍵制度和政策層面，要圍繞管理體制創(chuàng)新制度安排，綜合運用多種政策手段，特別是注重發(fā)揮市場機制在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護中的作用，力求在厘清政府與市場關系的基礎上，構建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的新型市場，推進自然資源資產(chǎn)化管理，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，鼓勵特許環(huán)境服務和協(xié)議保護，加快資源環(huán)境稅費改革，探索排污權和碳排放交易市場，使資源能源、排放許可、生態(tài)服務等要素得到更高效率的配置和利用。

創(chuàng)建生態(tài)文明制度體系的優(yōu)先領域和對策

報告認為，構建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系是一個全方位的系統(tǒng)改革和創(chuàng)新過程，不可能一蹴而就。為了保證正確的改革導向，避免既得利益干擾，需要進一步完善頂層設計，加強戰(zhàn)略部署，綜合各方面力量，明確實施路線圖和優(yōu)先領域，保持目標、制度、政策的一致性和持續(xù)性，爭取到2020年全面實現(xiàn)系統(tǒng)改革任務。報告提出了六大具體的優(yōu)先領域。

(1)進一步加強制度體系建設的頂層設計，制定時間表和實施路線圖，優(yōu)先推進節(jié)能、減排、治霾的協(xié)同效應。

結合中共中央在全面深化改革領導小組設立“經(jīng)濟體制與生態(tài)文明體制”專項小組的時機，開展跨部門和跨領域的總體設計，制定制度體系建設的時間表和實施路線圖，作為各部門執(zhí)行分工任務的指導方針，以避免各自為政和造成財政資源浪費。建議盡快出臺“關于推進生態(tài)文明建設的指導意見”，在此基礎上，選擇優(yōu)先領域健康有序地開展工作，分層次、有秩序、穩(wěn)妥地推進生態(tài)文明制度體系建設，同時自下而上低開展多樣化的生態(tài)文明建設實踐。

鑒于當前公眾普遍關心的大范圍區(qū)域灰霾污染，其來源主要是化石能源的使用，應該建立協(xié)同控制的綜合思維，并將之貫徹到各類規(guī)劃、工程和項目設計中；建議“十三五”期間制定節(jié)能減排、防治灰霾和應對氣候變化的綜合行動方案，以爭取協(xié)同效應，提高資金使用效率，減少單項政策的風險。

(2)將《決定》提出的生態(tài)文明建設重要制度安排深度融合到《環(huán)境保護法》修訂方案中，加快修改《大氣污染防治法》和《水污染防治法》進程。

鑒于我國目前嚴重的大氣和水污染狀況，在修改《環(huán)境保護法》的同時，建議加快《大氣污染防治法》和《水污染防治法》的修改進程和修改力度，特別是《大氣污染防治法》要進行大幅度修改，通過法律制度的創(chuàng)新，制定針對大氣污染物精細化管理的制度，強化剛性約束和懲罰規(guī)定，使之成為中國版的《清潔空氣法》。

(3)建立生態(tài)文明建設的目標體系，編制煤炭總量、消除灰霾和碳減排的時間表和路線圖。

根據(jù)人口、資源、環(huán)境、能源和發(fā)展目標及峰值時間表來制定實施路線圖及配套的技術、資金和政策。包括構建以PM2.5濃度為核心指標的大氣環(huán)境質(zhì)量控制指標體系，在以2030年為全國目標年份的基礎上，分區(qū)域制定大氣環(huán)境質(zhì)量達標時間表和將SO2、NOx、VOCs等主要污染物減排路線圖，以及相應的環(huán)境稅政策等。與此同時，應結合當前的生態(tài)文明建設形勢，推動目標指標轉(zhuǎn)型，從效率目標轉(zhuǎn)向總量約束目標，從數(shù)量控制轉(zhuǎn)向指標結構優(yōu)化和環(huán)境質(zhì)量目標的改善。

(4)優(yōu)先試點建立區(qū)域和流域環(huán)境綜合管理體系，穩(wěn)步推進大部制改革。

在目前情況下，無論是在國家層面還是地方層面，要推行生態(tài)環(huán)境保護大部制都存在一定難度，而且在區(qū)域和流域?qū)用娲嬖谥欢ǖ墓芾砜瞻?。但是無論解決流域性水污染還是區(qū)域灰霾，都需要必要的管理體制安排。根據(jù)我國國情，探索和構建我國區(qū)域或流域環(huán)境綜合管理體系有可能成為推進大部制的突破口。

首先，要通過法律手段，規(guī)定區(qū)域性環(huán)境管理機構的職權，包括區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)管、項目評估等方面的職權范圍和分工協(xié)作機制。第二，利用現(xiàn)有流域機構和區(qū)域督查機構，通過部門合作開展試點，作為區(qū)域性資源環(huán)境保護派出機構，統(tǒng)一負責區(qū)域環(huán)境保護的監(jiān)管工作。第三，根據(jù)區(qū)情，制定區(qū)域環(huán)境與發(fā)展綜合規(guī)劃，并結合國家層面在該區(qū)域布局的交通、能源和污染防治項目，明確各種大氣污染物減排時間表和區(qū)域空氣質(zhì)量達標時間表，并通過嚴格執(zhí)法和制定各類配套政策，實施污染物精細化管理，促進區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控。第四，鼓勵區(qū)域各利益相關方參與，特別是通過更加透明的信息公開制度、環(huán)境監(jiān)督制度和環(huán)境公益訴訟制度等，促進社會公眾的參與，鼓勵環(huán)保公益組織的發(fā)展，構建區(qū)域治理體系。

(5)結合經(jīng)濟體制改革，利用市場機制和創(chuàng)建新型資源產(chǎn)權和排污許可證交易市場，充分發(fā)揮市場在生態(tài)環(huán)境保護領域的作用。

第一，建立和完善自然資源產(chǎn)權制度。根據(jù)自然資源屬性的多樣化特征，要通過比較廣泛的地方試驗和試點示范，逐步修改完善現(xiàn)行法律有關國有和集體所有資源的產(chǎn)權制度規(guī)定，分類建立多樣化的所有權體系。要推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系，建立完整的自然資源資產(chǎn)的調(diào)查、評價和核算制度，并完善國有和集體自然資源資產(chǎn)代理或者托管及其經(jīng)營管理的制度體系。第二，在完善污染物排放標準和總量控制指標的基礎上，開展排污權、水權、碳排放權(節(jié)能量)的交易試點，及時總結經(jīng)驗，建立統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和排污許可證交易制度。第三，在加強理論研究和實踐經(jīng)驗總結的基礎上，構建符合市場規(guī)律的自然資源定價機制，加快實施資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、環(huán)境稅收體系。第四，進一步改革和完善環(huán)保事業(yè)的特許經(jīng)營制度和特許保護制度，完善公私合作伙伴關系，發(fā)揮市場激勵的作用。

(6)健全驅(qū)動綠色新興產(chǎn)業(yè)的綠色創(chuàng)新制度。

建立健全綠色創(chuàng)新的宏觀統(tǒng)籌機制，打破部門分割，整合發(fā)展改革委、工信部、科技部、環(huán)保部等部門的綠色創(chuàng)新資源，消除不同政策之間的沖突，形成協(xié)同創(chuàng)新的格局。著力構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新制度，尋求涵蓋生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品、服務和商業(yè)模式的綠色創(chuàng)新一體化解決方案，并通過完善激勵機制發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。探索建立綠色知識產(chǎn)權制度，建立健全綠色技術標準，搶占全球綠色技術話語權。著力健全綠色標志制度，推動綠色標志立法，將環(huán)境標志和能效標識認證標準及程序以法律的形式固定下來，并逐步建成全國統(tǒng)一的綠色標準標識制度體系，引導綠色消費。