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油氣管道無歧視準(zhǔn)入 歧視了誰?

2014-03-10 11:36:14 中國能源網(wǎng)   作者: 李自琴  

如果油氣管道也有知覺和思維,那它最近應(yīng)該都在過著寢食難安的日子,輿論希望拆分它與油氣生產(chǎn)企業(yè)關(guān)系,實現(xiàn)管網(wǎng)獨立;但能源局日前印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(征求意見稿)》(后稱《意見稿》),確立了短期內(nèi)管網(wǎng)無歧視準(zhǔn)入的推進方向。

根據(jù)《意見稿》內(nèi)容,未來油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)在油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力的情況下,油氣管網(wǎng)運營企業(yè)應(yīng)該按照一定排序,無歧視地對第三方開放管道設(shè)施。

從我國目前油氣管網(wǎng)建設(shè)的實際情況來看,輿論和政府給出的改革方案可能會分別出現(xiàn)以下結(jié)果。

按輿論的“獨立”方案改革,政府將管道業(yè)務(wù)剝離出三桶油,成立獨立管網(wǎng)公司,吸引民間投資。但目前我國管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重不足,未來仍有數(shù)倍于現(xiàn)在的長輸、省級、城市管網(wǎng)需要修建,而單條長輸管線投資金額均在百億級別,獨立出去后氣源、油源無保障,管網(wǎng)投資巨大,風(fēng)險大,回報周期長,回報率固定8%,市場投資動力不足。此外,三桶油管網(wǎng)公司現(xiàn)行結(jié)構(gòu)龐冗復(fù)雜,涉及維修、消防、管道保護、通訊多方環(huán)節(jié),是日后獨立經(jīng)營的改革包袱。這樣看來,現(xiàn)在將管網(wǎng)獨立無異于把負(fù)擔(dān)交給國家,無異于給初步完善起來的管網(wǎng)系統(tǒng)添亂。

按能源局“無歧視準(zhǔn)入”的方案走下去,首先暴露的問題就是如何監(jiān)管并網(wǎng)過程中“無歧視”行為。能源局《意見稿》設(shè)定“在有剩余管輸能力的情況下”的前提,但計算和上報的管道運營情況的權(quán)利都在三桶油管道公司調(diào)控中心手中,能源局享有監(jiān)管權(quán)力,但基本上“以批代管”,難以落實。除此之外,油品、氣品質(zhì)量不統(tǒng)一給并網(wǎng)帶了不容忽視的安全隱患,而我國以立方米為計量,不以英熱為計量的傳統(tǒng)計量手段給“無歧視準(zhǔn)入”設(shè)置了技術(shù)、定價難題。

作為中游自然壟斷資產(chǎn)的油氣管道,不得不說是整個油氣改革設(shè)計中的炮灰選手。上游走不動,中游實難作為,也就意味著,無論政策規(guī)劃者在管道中游設(shè)計出何種美好的改革方案,動搖整個油氣體系的作用也將是微乎其微的。這一“無歧視”方案的實施,實則是在一個空想的平臺上歧視了所有看客。只是,在困難重重的油氣改革大棋局里,管道也著實是一個改革成本較小,改革阻力較輕的領(lǐng)域,在中央十八大改革主旋律的壓力下,改革者下出這一步棋也在情理之中。

誰在呼喚油氣管道開放

截止2013年數(shù)據(jù)的顯示,我國油氣管網(wǎng)總里程達(dá)到10.6萬公里,天然氣6萬,原油2.03萬,成品油1.93萬,其中三桶油為主線管網(wǎng)的主要運營者,中石油掌握著我國70%的原油管道和90%的天然氣管道;中石化在成品油管道9416公里,天然氣管線主要是川氣東送管道工程,管道總長2170公里。中海油營運的管道超過3000公里,集中在海南、上海、廣東和福建等地,擁有的多是沿海LNG輸送管線。

高度自有化的管網(wǎng)在常規(guī)油氣上游壟斷的背景下其實并沒有暴露出尖銳的開放矛盾,四家擁有常規(guī)油氣上游開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)均可通過自有管道進行油氣管輸,偶爾也會出現(xiàn)管道相互借用的情況,大都也可以協(xié)商解決。

對油氣管網(wǎng)開放的強烈需求從近年來上游主體逐漸出現(xiàn)的多元化格局開始,在四家壟斷的常規(guī)油氣資質(zhì)以外,還出現(xiàn)了獨立礦種開發(fā)資質(zhì),如煤層氣開發(fā)企業(yè)大唐、新疆慶華;未來可能大規(guī)模產(chǎn)氣的頁巖氣開發(fā)企業(yè);以及獲得天然氣進口權(quán)的新疆廣匯。

值得提到的是,2013年6月我國首條民企(新疆廣匯)中哈薩拉布雷克至吉木乃跨國天然氣管道投產(chǎn),管道全長110公里,在中國境內(nèi)長25公里,預(yù)計年輸氣量達(dá)5億立方米。民企進入油氣管道也暗示著,三桶半油以外的企業(yè)對于油氣管網(wǎng)的胃口越來越來大。

同年,我國首個大型煤制天然氣項目于2013年12月向北京供氣。大唐克旗煤制氣公司規(guī)劃之初計劃修建一條“古北口輸氣管道”直接將管線連到北京燃?xì)夤镜某鞘泄芫W(wǎng),但管線施工在進京部分被叫停。經(jīng)了解得知,北京市已與中石油簽定天然氣供應(yīng)戰(zhàn)略協(xié)議,即北京只能接受中石油一家的天然氣供應(yīng)。對此,大唐克旗煤制氣只能做出應(yīng)變,改由中石油北京天然氣管道有限公司承建北京段115公里輸氣管線,改道連接中石油管網(wǎng),通過中石油的管線將克什克騰旗的煤制天然氣運進北京。

大唐因此將克旗投產(chǎn)時間推遲,造成了一筆不小的經(jīng)濟損失。

另有內(nèi)蒙古匯能化工有限公司,該公司旗下煤制氣項目因無法與中石油的管道并網(wǎng),轉(zhuǎn)而只能將氣并入內(nèi)蒙古當(dāng)?shù)貎杉移髽I(yè)的管線中。

目前,存在迫切的管輸需求的企業(yè)主要集中于已建產(chǎn)的煤層氣企業(yè)中,頁巖氣開發(fā)企業(yè)雖然目前未形成規(guī)模產(chǎn)量,管輸需求不足,但未來頁巖氣產(chǎn)量不容小視,他們也是期待管網(wǎng)開放的強大利益群體。

壟斷者的伎倆

同樣以大唐克旗煤制氣項目為例,外界普遍認(rèn)為中石油以排他性經(jīng)營將競爭對手大唐的管道拒之京外,實則,這種說法并不準(zhǔn)確。

據(jù)了解,北京燃?xì)夤緦Υ筇乒芫€亦存在安全隱患的擔(dān)憂,這是管線未能順利進京的重要原因。北京燃?xì)夤菊J(rèn)為,煤制氣項目相對常規(guī)油氣存在未知的供氣穩(wěn)定性隱患,且克旗項目不具備斷氣應(yīng)急的儲氣調(diào)峰能力,因此的希望大唐將克旗的煤制氣并網(wǎng)中石油管道,提高供氣的整體安全、穩(wěn)定性。

在自然壟斷的行業(yè)里,壟斷也許并不沒有想象中的那么可怕。從長遠(yuǎn)來看,未來管網(wǎng)獨立才能保證油氣產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展,但自然壟斷業(yè)務(wù)競爭的意義并不大。我國油氣干線管道一般由具有油氣資源的中石油、中石化和中海油投資建設(shè)和運營管理。投資管道建設(shè)具有風(fēng)險高、投資大、資本回收期長的特點,只有油氣勘探開發(fā)企業(yè)在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)油氣田的情況下為了盡快將資源轉(zhuǎn)化為利潤才會投資建設(shè),三大國有石油公司作為投資主體集中建設(shè)運營管道也有利于提高管輸效率。

但我國管道自然壟斷也有不自然的一面,我國承認(rèn)油氣管道及儲氣設(shè)施確實自然壟斷的特性,但資源壟斷并不必然產(chǎn)生壟斷行為。在油氣管道的運營中,三桶油難免會將公司整體意志強加于管網(wǎng)環(huán)節(jié),刻意加強管網(wǎng)業(yè)務(wù)壟斷,在油氣市場競爭中趨利避害。

剩余管輸能力不足、強制價格、油質(zhì)氣質(zhì)限制被外界認(rèn)為是管網(wǎng)經(jīng)營者拒絕非自有資源并網(wǎng)的三大法寶。這三大限制雖具有一定合理性,但也有很多值得質(zhì)疑的地方。

據(jù)從事管網(wǎng)業(yè)務(wù)的人士透露,我國雖然管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重不足,但三桶油一直強調(diào)的“剩余管輸能力不足”存疑。目前,我國管網(wǎng)調(diào)節(jié)控制情況一般有管道公司匯總上報能源局,在這一環(huán)節(jié)中,能源局談不上監(jiān)管,真實的管道運輸情況自然不得而知。這位人士稱,從他多年的管道從業(yè)經(jīng)驗來看,三桶油的管道均有一定量剩余管輸能力。

另,國家能源發(fā)展戰(zhàn)略缺乏總體設(shè)計,規(guī)劃主要由中石油負(fù)責(zé),沒國家層面的規(guī)劃,容易造成管道重復(fù)建設(shè)、無序建設(shè)以及盲目建設(shè)等問題。相關(guān)政策缺失也導(dǎo)致在建管道與政府審批部門、地方政府以及下游用戶之間的人為矛盾。如川氣東輸和忠武線的建設(shè)重疊,蘭州--長沙的成品油及山東—東營原油管道閑置,中緬天然氣管道在找到上游氣源之前就超前建設(shè)。這些,無疑是對國有資產(chǎn)的巨大浪費。

“獨立”固然是一個正義的詞匯,它也總是與正義的一方站在一起,例如美國獨立戰(zhàn)爭,黑人獨立運動,管道獨立也不例外?,F(xiàn)代市場經(jīng)濟以生產(chǎn)資料自由高效流通著稱,獨立的市場和獨立的市場部門是保證其有效運營的必要條件。從這一點來看,油氣管網(wǎng)獨立是一個無懈可擊口號。但從世界油氣管道的發(fā)展經(jīng)驗來看,實現(xiàn)管道專營需要三個基本條件,一是管道運輸能力供大于求,二是油氣資源供應(yīng)多元化,三是管道建設(shè)基本成熟。這三個條件在我國都不具備。

我們建議在管網(wǎng)環(huán)節(jié)漸進式完善的基礎(chǔ)上,改革實施者仍需將改革重點放置在油氣產(chǎn)中的競爭性資產(chǎn)上,如上游開發(fā)資質(zhì)的開放、進口權(quán)開放、油服公司獨立等,找準(zhǔn)改革突破口,讓這場成本昂貴,阻力巨大的油氣行業(yè)改革盡快走上正軌。




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