國家能源局官網(wǎng)發(fā)布2014年能源工作指導(dǎo)意見（38號文），意見支持啟動核電重點項目審批，沿海核電建設(shè)將進一步提速，但內(nèi)陸核電則仍難有實質(zhì)性破冰；新增光伏發(fā)電10GW，遠低于此前33號文14GW的目標；多處提及能源改革，但無論是云南電改還是油氣改革都牽扯多方利益，困難重重。

該意見提出的四大目標包括：

（一）提高能源效率。2014年，單位GDP能耗0.71噸標準煤/萬元，比2010年下降12%。

（二）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。2014年，非化石能源消費比重提高到10.7%，非化石能源發(fā)電裝機比重達到32.7%。天然氣占一次能源消費比重提高到6.5%，煤炭消費比重降低到65%以下。

（三）增強能源生產(chǎn)能力。2014年，能源生產(chǎn)總量35.4億噸標準煤，同比增長4.3%。其中，煤炭生產(chǎn)38億噸，增長2.7%；原油生產(chǎn)2.08億噸，增長0.5%；天然氣生產(chǎn)（不含煤制氣）1310億立方米，增長12%；非化石能源發(fā)電1.3萬億千瓦時，增長11.8%。

（四）控制能源消費。2014年，能源消費總量38.8億噸標準煤左右，同比增長3.2%；用電量5.72萬億千瓦時，同比增長7%；煤炭消費量38億噸，增長1.6%；石油表觀消費量5.1億噸，增長1.8%；天然氣表觀消費量1930億立方米，增長14.5%。

該意見中有三大看點引人關(guān)注：

1. 啟動核電重點項目審批，穩(wěn)步推進沿海地區(qū)核電建設(shè)

意見提出，安全高效發(fā)展核電。2014年，新增核電裝機864萬千瓦。而為了實現(xiàn)這一目標，國家能源局將適時啟動核電重點項目審批，穩(wěn)步推進沿海地區(qū)核電建設(shè)，做好內(nèi)陸地區(qū)核電廠址保護。同時，加快推進國內(nèi)自主技術(shù)研發(fā)和工程驗證，重點做好大型先進壓水堆和高溫氣冷堆重大科技專項示范工程建設(shè)，加快融合技術(shù)的論證，避免多種堆型重復(fù)建設(shè)。制訂核燃料技術(shù)發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃，保障核電安全高效可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)濟參考報援引業(yè)內(nèi)人士的話表示，這意味著2014年沿海核電建設(shè)將進一步提速，內(nèi)陸核電則仍難有實質(zhì)性破冰，而要達到2017年5000萬千瓦的裝機目標，2014年至少要開工建設(shè)4臺百萬千瓦級的工程，以目前國內(nèi)百萬千瓦核電機組綜合造價150億元計算，投資將達到600億元。

自2012年年底中國核電謹慎重啟之后，2013年中國核電建設(shè)開始逐漸“解凍”，田灣核電二期1號機組成為日本福島核事故后，國務(wù)院審議核準的第一個新建核電項目，之后福清4號、陽江4號、山東石島灣高溫氣冷堆核電站示范工程等三臺機組也先后開工建設(shè)。與此同時，臺山核電、廣西防城港等多個在建項目也進入到調(diào)試和設(shè)備安裝高峰期。

目前中國商運核電機組17臺，裝機容量1474萬千瓦；在建核電機組共29臺，裝機容量達3166萬千瓦，預(yù)計將于2015年前后投產(chǎn)；而根據(jù)2013年9月10日國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染行動防治計劃》，到2017年，中國運行核電機組裝機容量達到5000萬千瓦，非化石能源消費比重提高到13%。考慮到核電建設(shè)周期通常在50個月左右，如不加快審批，減排目標尚有400萬千瓦裝機的缺口。

2. 10GW還是14GW，光伏業(yè)迷茫

意見提出，新增光伏發(fā)電裝機1000萬千瓦（其中分布式占60%）。這與之前公布的33號文中“14G瓦”的目標存在顯著差異。據(jù)第一財經(jīng)的報道稱，33號文中專門說到，對2014年的新增光伏備案總規(guī)模是14G瓦，其中分布式8G瓦（60%），而光伏（地面）電站為6G瓦。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2013年中國的新增光伏裝機約是12G瓦，而其中甘肅占24%、新疆占18%、青海占17%，如果按照14G瓦的目標，那么意味著相關(guān)部門擬定的計劃目標要高于去年；而以10G瓦的數(shù)字來看，則又有所下降。

進一步來看，由于10G瓦和14G瓦的不確定，還會導(dǎo)致分布式電站的擬定目標也不太明確。兩類數(shù)據(jù)對比來看，分布式的電站擬定目標分別將是6G瓦、8G瓦左右（后者是33號文中公布的擬定量）。

多位行業(yè)人士對于上述數(shù)據(jù)都感到有些迷惑。尤其是，落實到各地的省市光伏裝機發(fā)展目標到底應(yīng)定為多少，也可能會有問題。而且，無論是電站的項目投資商，還是組件及原材料供應(yīng)商、EPC廠商，都會對自己實際的產(chǎn)能、產(chǎn)量方案判斷帶來困難。

不過38號文和33號文中還是有差別的，比如33號文中提到了備案量的說法，在38號文中沒有體現(xiàn)。也就是說，可能14G瓦是一個最高量，先采用10G瓦的目標來執(zhí)行。

3. 能源改革虛實

此次意見出現(xiàn)了多處能源改革的提法，張旭東在第一財經(jīng)對此評論稱：

首先是電改。云南地方“兩會”透露，該省在爭取電改試點資格。云南水電、風(fēng)電等資源都非常豐富，但苦于送不出去，本省電力消費并不多，一直夾在大公司之間，左右為難，積蓄多年的矛盾，終于化為要改革的動力，甚至有可能建設(shè)省級電網(wǎng)，對抗南網(wǎng)公司。

指導(dǎo)意見提出，“進一步深化電力改革。推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見。積極支持在云南等省區(qū)開展電力體制改革綜合試點。積極推進電能直接交易和售電側(cè)改革。推動探索有利于能效管理和分布式能源發(fā)展的靈活電價機制。推進輸配電價改革，提出單獨核定輸配電價的實施方案。”

進一步印證，云南的改革并不是個案，只是矛盾集中地區(qū)的爆發(fā)。內(nèi)蒙古電力公司是國內(nèi)第三家電網(wǎng)公司，歸屬地方，主要覆蓋蒙西地區(qū)。以往和國網(wǎng)的矛盾，以及蒙電外送通道建設(shè)上一直有所爭議。

電改地方試點是新路？現(xiàn)在評價還為時過早，即使云南建立相對獨立的省級電網(wǎng)，短期內(nèi)省內(nèi)工業(yè)也消耗不了本地電力。仍然要和南方電網(wǎng)、國家電網(wǎng)協(xié)調(diào)電力外送難題，遇到和內(nèi)蒙古電力公司一樣的困境。越過南方電網(wǎng)，直接輸電到國家電網(wǎng)轄區(qū)，更是會激起電力系統(tǒng)潛藏的矛盾，本地工業(yè)建設(shè)需要一定的周期，也不可能一蹴而就。

推動電改，倒是很期待，不知道是怎樣的版本。其余涉及價格的改革，都只是積極、推進、探索一類的說辭，因為單靠能源局難以實質(zhì)性推動這些領(lǐng)域的改革。

其次是油氣改革。能源局重組后，在市場監(jiān)管方面組建了市場監(jiān)管司。但總體上，能源局在涉及石油天然氣管理和監(jiān)管上的權(quán)力依然非常有限。能源局主要是制定一些發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)意見，缺乏實質(zhì)的手段。

指導(dǎo)意見提出，要穩(wěn)步推進石油天然氣改革。“認真研究油氣管網(wǎng)投資體制改革方案，促進油氣管網(wǎng)尤其是天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平接入和開放，推動完善油氣價格機制，理順天然氣與可替代能源的比價關(guān)系。推動油氣勘探、開發(fā)、進口等環(huán)節(jié)的市場化改革，建立規(guī)范有序、公平合理的市場準入機制。”

請注意，涉及價格的改革都不在能源局職權(quán)范圍內(nèi)。因此有分析人士認為，提出這些方案可能只是表明能源局的態(tài)度。

依此判斷，油氣管網(wǎng)投資體制改革方案是油氣改革中較為實際的。但這一問題早在1998年石油改革時，就有人提出。關(guān)鍵在于，誰投資，誰有能力投資于管網(wǎng)。中國的管網(wǎng)依然嚴重不足，任何過于激進的措施都可能適得其反，造成負面效果，影響投資。

第三，最大的看點在于，前期審批權(quán)改革后，能源局的監(jiān)管功能如何實現(xiàn)，如何覆蓋到巨頭控制的能源領(lǐng)域，尤其是電力、石油、天然氣。

電力、石油、天然氣的巨型央企并不會自動改革，他們受到能源局的約束有限，能源局也缺乏有效的手段真正制約他們。到目前為止，看不到能源局有什么“撒手锏”對付此類巨型央企。這個問題不解決，一切積極的態(tài)度都是空談。