歲末年初，對于河南省工信廳煤炭工業(yè)管理辦公室生產(chǎn)綜合處處長沈天良來說，工作特別忙。眼看2013年5月出臺的“煤電互保”政策就到期了，該政策能否延續(xù)成了河南煤企十分關注的一件事。“我們已經(jīng)把煤企的訴求反映給上級部門了，現(xiàn)在能否延續(xù)還不確定。”他說。

河南煤企除了關注“煤電互保”政策，還關注沈天良所在的生產(chǎn)綜合處根據(jù)國務院有關文件牽頭制定的一個實施辦法，該辦法旨在加強新形勢下的煤炭行業(yè)管理。據(jù)沈天良介紹，該辦法確定了2015年前要實現(xiàn)的工作目標，并在減輕企業(yè)負擔、煤礦準入、雙基建設等方面提出了具體要求。“之前我們也向企業(yè)征求了意見，該辦法可操作性較大，含金量還是比較高的。”沈天良說。

1月8日，記者致電河南省工信廳副廳長陳黨義詢問該辦法什么時候?qū)嵤玫降幕卮鹗牵?ldquo;已經(jīng)上報給省政府，正在征求相關單位的意見。”

在剛剛過去的2013年，河南因率先出臺了“煤電互保”政策而備受關注。接下來，山西、陜西、內(nèi)蒙古等地也相繼出臺了一些扶持和減輕煤企負擔的政策，這一度被稱為“政府救市”。細分析不難發(fā)現(xiàn)，這些政策主要是穩(wěn)定市場和減輕企業(yè)負擔，特別是山西的“煤炭20條”中的 “兩項煤炭基金”的暫停提取，4個月內(nèi)為山西省煤企減少成本約49億元，由此也能看出煤企稅費負擔之重。

政府“救市”為哪般？

在沈天良看來，2013年5月河南省之所以出臺“煤電互保”政策主要有兩方面的考慮。

一方面是市場低迷，煤企日子難過。“2013年四五月，河南煤企的日子最難過。”沈天良說。這種難過表現(xiàn)為“三降”和“三升”，“三降”指煤價下降、銷量下降、效益下降，“三升”指成本上升、庫存上升、應收賬款上升。

另一方面是在2010年開始的兼并重組中，河南大型煤企付出太多。有數(shù)據(jù)顯示，僅在1年多時間里，參與兼并重組的6家煤企就付出200多億元，除了直接拿錢，在管理、人員方面也承受了很大的壓力。在這樣的背景下，省政府不得不采取措施來保護“剛剛經(jīng)歷了一場戰(zhàn)爭”的煤企。

“該政策實施后，對省內(nèi)骨干煤企來說起到了效果，煤價下滑的趨勢也得到遏制。”沈天良說。此外，他介紹，早在2012年河南省政府就了解了煤企的難處，當年8月暫停征收了噸煤10元至20元的煤炭價格基金。

如此看來，河南省出臺“煤電互保”也在情理之中，但這一“無奈之舉”無疑給本來就敏感的市場帶來了震動，此后，山西、陜西、內(nèi)蒙古等地也相繼出臺了一些扶持和減輕煤企負擔的政策。

山西省出臺“煤炭20條”，政策分為短期、中期、長期，是各地出臺的政策中比較系統(tǒng)的一個。

面對河南、山西出臺的各種“救市”政策，受到嚴重影響的陜西也采取了有針對性的措施，全力扭轉(zhuǎn)煤炭運銷下滑的趨勢。

內(nèi)蒙古烏海也出臺了包括下調(diào)煤炭價格調(diào)節(jié)基金、保稅減費等12條措施。除了烏海，貴州省也下調(diào)了煤炭價格調(diào)節(jié)基金。

湖南省則要求省內(nèi)火電企業(yè)優(yōu)先采購湘煤集團、資江煤業(yè)集團等省內(nèi)生產(chǎn)的電煤。

一時間，“煤電互保”、“結(jié)盟保價”、“煤炭20條”成為了熱詞，熱度一直持續(xù)到2013年年底。

在多地出臺“救市”政策的同時，也有一些煤炭大省沒有出臺“救市”政策，如山東。對于省里沒有出臺“救市”政策，山東能源集團一位工作人員認為，山東省不希望煤炭開采量和消費量增長過快。有資料顯示，未來山東省將實施煤炭總量控制，力爭2015年年底前實現(xiàn)煤炭消費總量“不增反降”的歷史性轉(zhuǎn)折，到2017年，煤炭消費總量力爭比2012年減少2000萬噸。

此外，中國煤炭經(jīng)濟研究會戰(zhàn)略管理委員會秘書長?？撕檎J為，山東省煤企整體管理水平較高，在安全、生產(chǎn)、經(jīng)營等基礎管理方面較好，在市場低迷的情況下仍有微利，因而沒有讓省政府感到壓力。“由于山東煤炭開采歷史較長，開采條件越來越復雜，倒逼企業(yè)較早地提高了管理水平。加上地域優(yōu)勢，2013年山東多數(shù)煤炭企業(yè)是盈利的。”他說。

在?？撕榭磥?，地方政府“救市”的目的是為了保增長，他們不希望往年出力最多的煤企繼續(xù)虧損，進而影響地方財政收入。“煤炭市場低迷倒逼的不僅是煤企，還有政府。”

煤企緣何需要“庇佑”

從2012年開始，煤炭市場急劇降溫，我國煤企在努力挖潛增效降成本的同時，呼吁地方政府“救市”的聲音沒有停止過。在過去一系列的改革中，煤企始終在摸索著前進。

在新中國成立之初，我國的煤炭行業(yè)像所有其他行業(yè)一樣，完全在計劃經(jīng)濟的環(huán)境下運行，所有的煤炭生產(chǎn)任務都由國有煤炭企業(yè)承擔。

20世紀80年代初，隨著改革開放政策的實施，國家放松了對煤炭行業(yè)的限制，在加快發(fā)展國有重點煤礦的同時，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦。但這個時期，煤價仍由國家控制，雖然在此期間進行過5次價格微調(diào)，但市場價格矛盾一直未得到解決。

1998年，中央撤銷了煤炭工業(yè)部，將國有重點煤礦下放給各地方政府，并針對煤炭行業(yè)的問題相繼頒布了若干政策，整個煤炭行業(yè)進入了調(diào)整期。

煤企從2002年開始步入到了發(fā)展史上的“黃金十年”。這10年里，煤炭行業(yè)一直都在延續(xù)較高的增速。

但是，自2011年下半年以來，我國經(jīng)濟增速回調(diào)。而伴隨經(jīng)濟增速下降、產(chǎn)能快速提高以及節(jié)能減排的進一步深化，煤炭明顯呈現(xiàn)出供過于求的態(tài)勢，價格也快速下行，煤企風光不再。

2012年12月25日，《國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革的指導意見》提出，自2013年起，取消重點合同，取消電煤價格雙軌制，煤企和電企自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價格。

如今，一直盼著能由市場定價的煤企發(fā)現(xiàn)，煤炭卻賣不出去了，煤企發(fā)展面臨困境。

在沈天良看來，目前煤企需求最迫切的期望就是減負。“目前，河南省煤企所繳納的各種稅費占企業(yè)成本的24%，多的地方能達到30%。”他說。

在市場低迷的情況下，雖然煤企可以通過練好內(nèi)功來“御寒”，但稅費這一塊所占的成本是企業(yè)無法“練”掉的。

中國煤炭經(jīng)濟研究院提供的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，除了延續(xù)的21種稅外，我國煤企需要繳納的各種經(jīng)行政部門批準的涉煤收費不少于92種。其中，行政事業(yè)性收費40種，經(jīng)營性收費6種，鐵路、港口運雜費等46種。名目繁多的收費項目中，有的是依照法律程序合規(guī)設置的，有的是一些特權(quán)部門、壟斷行業(yè)甚至是社會組織巧立名目設置的。

“煤炭行業(yè)市場化程度在全國工業(yè)行業(yè)中是最高的，但稅費負擔也是最高的，超過了企業(yè)成本的30%。”中國煤炭工業(yè)協(xié)會一位人士說。

研究了多年的煤炭市場，?？撕檎J為，目前，對于政府來說，需要給煤企減負了，“把所有的收費政策梳理一下，不該收的就不要收了。政府應該為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。”他表示。

飽受爭議的“權(quán)宜之計”

在?？撕榭磥?，2013年出臺“救市”政策的地方政府也是在不得已的情況下而采取的措施。“也是一種權(quán)宜之計。”

也有人認為，這些政策愿望很良好，是為了使市場實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展，但是這個政策有違市場規(guī)律，保護了落后產(chǎn)能，讓本該淘汰的企業(yè)因為政府的保護而生存下來。

然而，從出臺相關政策的省區(qū)來看，不包括遼寧、吉林這些擁有眾多老煤企的省份，也不包括云南、福建這些擁有眾多小煤礦的省份，往往是擁有大型煤炭集團，且煤炭工業(yè)在全省經(jīng)濟中占比較高的省區(qū)。

此外，針對“救市”政策限制外煤入省形成區(qū)域割據(jù)的說法，山西晉煤集團銷售公司一位工作人員對此并不認同，在他看來，“煤電互保”更多是一種引導，并沒有強制性。“電廠并沒有全部用本地的煤，一是電廠出于進貨渠道建設的考慮，會從多種渠道進貨；二是還有中間商存在，沒有辦法確定他供應的煤炭來自哪里；三是供求煤質(zhì)的差異也決定了不能全用本地煤。”他說。

這一觀點也得到了河南能源義煤集團一位工作人員的支持。他說：“‘煤電互保’政策實行以后，煤炭市場稍微有好轉(zhuǎn)，但這不是長久之計，這種政府行為需要強有力的監(jiān)管做后盾，而電廠不容易管控。”

一位業(yè)內(nèi)人士認為，目前各地政府救市的“快速藥”能夠用的幾乎已經(jīng)用盡，短期的救市政策難有新招了。

在地方政府出臺的“救市”政策中，減輕稅費負擔是煤企一直以來從未平息過的呼聲，也是最沒有爭議的一項措施。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市政府表示，繼續(xù)延續(xù)已出臺的優(yōu)惠減免政策。在此之前，一些地方政府甚至通過建立煤炭市場價格波動調(diào)節(jié)基金來間接“救市”。

業(yè)內(nèi)人士認為，我國煤炭市場已經(jīng)發(fā)展成為全國市場，單方面地依靠地方政府“救市”，只能維持區(qū)域煤炭產(chǎn)業(yè)短暫的競爭力，對刺激全國煤炭市場好轉(zhuǎn)起不到太大的作用。而地方政府“救市”對市場化進程的阻礙作用也是有限的。

用好政策指揮棒

專家表示，雖然從長遠看，政府“救市”不利于煤炭市場化，但就目前煤炭行業(yè)的低迷現(xiàn)狀和企業(yè)的虧損程度來看，政府應該采取一些積極措施，否則很多煤企可能很難度過這一艱難時期。

2013年11月，國務院辦公廳下發(fā)《國務院辦公廳關于促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行的意見（“國辦發(fā)［2013］104號”）》（以下簡稱“104號文”），提出從遏制煤炭產(chǎn)量無序增長、減輕煤炭企業(yè)稅費負擔、加強煤炭進出口環(huán)節(jié)管理、提高煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平和營造煤企良好發(fā)展環(huán)境五個方面全面緩解煤炭行業(yè)經(jīng)營困境并促進煤炭行業(yè)的平穩(wěn)運行。

針對“104號文”的出臺，中國煤炭工業(yè)協(xié)會的一位人士說：“從長遠出發(fā)、從大局出發(fā)，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，是一件好事。”

在這位人士看來，長期以來，煤炭行業(yè)、企業(yè)歷史負擔沉重，稅費負擔沉重，“黃金十年”里積累了很多問題，這些在新的形勢下都需要解決。

“有‘104號文’做參照，各地再出臺政策就有針對性了。”?？撕檎f。

牛克洪認為，在當前形勢下，政府應更多地把“權(quán)宜之計”變成中長期政策。煤炭市場未來走勢并不看好，今后較長一個時期，市場將程“L”形走勢，在下限波動。因此，地方政府出臺相關政策應立足當?shù)孛禾慨a(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級，幫助煤企轉(zhuǎn)型發(fā)展，以增強煤企綜合競爭力。比如對煤炭產(chǎn)業(yè)進行技術升級改造，降低能耗，鼓勵支持延伸煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟鏈條。

?？撕檫€認為，政府制定政策前后要根據(jù)市場變化來調(diào)整，得讓大部分企業(yè)活下去，特別是在稅費問題上，應該通過設上限的方法來控制，有減，有增，從混亂走向有序、合理和規(guī)范化。

他認為，政府出臺的政策，最多只是促進行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的一個措施，最終政府要從市場中退出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，無論是中央政府還是地方政府，都是給企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

“新的發(fā)展形勢需要新的配套改革，這樣才能促進煤炭行業(yè)健康發(fā)展。”?？撕檎f。