趕在十八屆三中全會(huì)之前，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點(diǎn)。根據(jù)意見(jiàn)，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃以及船舶行業(yè)是此次治理產(chǎn)能過(guò)剩的重點(diǎn)，國(guó)務(wù)院專門(mén)擬定了分業(yè)政策，針對(duì)行業(yè)特點(diǎn)，開(kāi)展有選擇、有側(cè)重、有針對(duì)性的化解工作。

國(guó)務(wù)院的這一指導(dǎo)意見(jiàn)，已經(jīng)是中國(guó)政府年內(nèi)第七度強(qiáng)調(diào)治理產(chǎn)能過(guò)剩相關(guān)工作了。早在年初，工信部、發(fā)改委等十二部委便聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推進(jìn)八大行業(yè)企業(yè)兼并重組；在5月，發(fā)改委、工信部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的通知》，把化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾作為今年的工作重點(diǎn)；6月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，嚴(yán)禁對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)違規(guī)項(xiàng)目提供新增授信；7月至9月，工信部公告了三批工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，涉及煉鐵、煉鋼、焦炭等19個(gè)行業(yè)；再加上此次指導(dǎo)意見(jiàn)，以及傳聞中很快出臺(tái)的化解產(chǎn)能過(guò)?？傮w方案，今年中國(guó)政府對(duì)于治理產(chǎn)能過(guò)剩相關(guān)工作可謂落足了力。

中國(guó)政府對(duì)治理產(chǎn)能過(guò)剩工作的再三強(qiáng)調(diào)，表明這一風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)到了不治不行，否則難以為繼的地步。指導(dǎo)意見(jiàn)稱，2012年年底，我國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國(guó)際通常水平。更有甚者，這些產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)仍有一批在建、擬建項(xiàng)目，產(chǎn)能過(guò)剩呈加劇之勢(shì)。意見(jiàn)警示，如不及時(shí)采取措施加以化解，勢(shì)必會(huì)加劇市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成行業(yè)虧損面擴(kuò)大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局。

不過(guò)，回顧中國(guó)政府過(guò)去十年治理產(chǎn)能過(guò)剩的歷史發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)工作正陷入“越淘汰越多”的困境。今年8月，工信部部長(zhǎng)苗圩坦言，“現(xiàn)在新增產(chǎn)能的速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地大過(guò)淘汰落后產(chǎn)能的速度，帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。”苗圩解釋說(shuō)，淘汰落后產(chǎn)能涉及企業(yè)職工安置、資產(chǎn)損失、債務(wù)處理等一系列問(wèn)題，對(duì)地方財(cái)政收入和就業(yè)在短期內(nèi)會(huì)有一定的影響，是此項(xiàng)工作難以推進(jìn)的重要原因。此外，地方政府的投資沖動(dòng)，也使得新增產(chǎn)能遠(yuǎn)大于被淘汰掉的產(chǎn)能。對(duì)此，苗圩表示，正在和有關(guān)部門(mén)制定化解產(chǎn)能過(guò)剩的實(shí)施意見(jiàn)，加大對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩發(fā)展的調(diào)控力度。

從前述官方表態(tài)不難看出，中國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，地方政府已經(jīng)成為治理產(chǎn)能過(guò)剩工作的重要阻力。隨之而來(lái)的一個(gè)推論是，要想從根子上治理產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象，需要加強(qiáng)對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)，同時(shí)大幅減少行政干預(yù)，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入。觀察這次發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)，在規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入方面著墨頗多，土地、環(huán)保和能耗總量控制成為最主要的紅線，以清理整頓違規(guī)產(chǎn)能。但遺憾的是，在最為重要的對(duì)地方政府問(wèn)責(zé)方面，意見(jiàn)只有寥寥數(shù)筆，以一句“認(rèn)真執(zhí)法問(wèn)責(zé)，對(duì)工作開(kāi)展不力的地方和部門(mén)，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，建立健全責(zé)任延伸制度”帶過(guò)。在缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制的情況下，治理產(chǎn)能過(guò)剩的規(guī)劃做得再好，實(shí)際工作過(guò)程中可能也會(huì)大打折扣。

當(dāng)前，受制于需求低迷，以及華北霧霾治理的嚴(yán)峻形勢(shì)，意見(jiàn)中強(qiáng)調(diào)的調(diào)控行業(yè)產(chǎn)能整合推進(jìn)可能將較此前易見(jiàn)效果。不過(guò)，假若房地產(chǎn)持續(xù)回暖，以及新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鋼鐵、平板玻璃甚至造船業(yè)都會(huì)隨之受益，進(jìn)而中小企業(yè)船小好調(diào)頭，地方覬覦利稅、利益還會(huì)睜一只眼閉一只眼，產(chǎn)能調(diào)控效果恐怕難以保證。為保證治理過(guò)剩產(chǎn)能的工作真正落到實(shí)處，中國(guó)政府恐怕還需要更加突出問(wèn)責(zé)，強(qiáng)調(diào)由部門(mén)一把手負(fù)責(zé)，影響和效果可能會(huì)更好一些。

北京市日前出臺(tái)的清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃，可以為治理產(chǎn)能過(guò)剩工作提供借鑒。行動(dòng)計(jì)劃將各項(xiàng)工作直接落實(shí)到部門(mén)，將細(xì)顆粒物指標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系，將行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)、任務(wù)完成情況納入績(jī)效考核體系。每年年初對(duì)各區(qū)縣政府、市有關(guān)部門(mén)和市屬國(guó)有企業(yè)上年度任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，適時(shí)向社會(huì)公布，并實(shí)行“一票否決”——也只有在這種“一票否決”制的震懾下，才可對(duì)地方政府形成有效的威懾。

不過(guò)，北京市能夠出臺(tái)嚴(yán)厲的清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃，其中之一的代價(jià)是要犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，徹底推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。對(duì)于其他地方政府而言，在穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)之間依然存在搖擺；國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)意見(jiàn)看似“虛晃一槍”，其實(shí)也體現(xiàn)了背后的利益權(quán)衡。要指出的是，國(guó)務(wù)院這一輪加大治理產(chǎn)能過(guò)剩，將會(huì)帶來(lái)一系列的政策變化，包括產(chǎn)業(yè)政策、投資審批政策、銀行信貸政策、上市融資政策等，都會(huì)趨于嚴(yán)厲，不僅相關(guān)過(guò)剩產(chǎn)業(yè)會(huì)感到痛苦，而此類產(chǎn)業(yè)集中度高的地方政府（如河北）也會(huì)比較難受。

國(guó)務(wù)院強(qiáng)化治理產(chǎn)能過(guò)剩顯示了中國(guó)相關(guān)嚴(yán)重性，但在具體落實(shí)過(guò)程中還要加強(qiáng)問(wèn)責(zé)。對(duì)市場(chǎng)而言，隨著此項(xiàng)整治行動(dòng)的推進(jìn)，將會(huì)在產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、金融政策等一系列領(lǐng)域帶來(lái)影響。

（作者為安邦咨詢（ANBOUND）宏觀經(jīng)濟(jì)研究員）