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檢討資源稅

2013-08-07 10:33:38 《能源》   作者: 王趙賓  沈小波  

在去年中國(guó)11萬(wàn)億的稅收中,資源稅占比不到1%。然而,它卻被賦予了節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)的重任。遺憾的是,時(shí)至今日我們的資源不是越來(lái)越多,而是愈加稀少;現(xiàn)實(shí)中,我們也不得不面對(duì)愈加嚴(yán)重,類(lèi)似于“霧霾”一樣的惡劣環(huán)境。

當(dāng)然,資源稅的改革也是尚未完成的現(xiàn)實(shí)。3年前,沉寂16年的資源稅改革,以油氣為突破口在西部省份新疆起航。次年,油氣資源稅改革,全面鋪開(kāi)。然而,占據(jù)國(guó)內(nèi)能源消耗70%的煤炭,卻在那次改革中缺席。

部分業(yè)界人士認(rèn)為,資源稅稅率過(guò)低,并未觸碰到企業(yè)真正的“痛處”,致使企業(yè)對(duì)于節(jié)約資源,保護(hù)生態(tài)并沒(méi)有太大動(dòng)力;另一方認(rèn)知正好相反,當(dāng)前能源企業(yè)正處在整個(gè)經(jīng)濟(jì)下行的壓力中,稅改尤其是加稅可能會(huì)成為“壓垮駱駝的最后一根稻草”。

在資源稅改革的問(wèn)題上,地方政府和企業(yè)立場(chǎng)難以重合,政府高層在既要擔(dān)心經(jīng)濟(jì)基本面不至于“太難看”,又要憂心企業(yè)是否具有承受力的兩難選擇中,進(jìn)退維谷導(dǎo)致決策左右搖擺,最終只能選擇“碎步前行”。

在改革了阻力較小的油氣資源稅后,占能源最大份額的煤炭稅改,卻整整拖了3年。3年來(lái),資源稅改革這項(xiàng)關(guān)系到所有能源企業(yè)的改革,到底推行如何?期間,仍舊面臨哪些現(xiàn)實(shí)糾葛,未來(lái)它又將走向何方?

重提改革

今年1月,前總理溫家寶在財(cái)政部調(diào)研時(shí),強(qiáng)調(diào)了幾項(xiàng)重大的改革,今年要做的他只提了兩項(xiàng),其中一項(xiàng)就是“資源稅”。這也為后續(xù)重提資源稅改革,做了鋪墊。

半年后的7月10日,關(guān)于新的資源稅調(diào)整,核心部門(mén)高層也出現(xiàn)了最明確的一次表態(tài)。在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話能源安全特別會(huì)議上財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示,中國(guó)將全面推進(jìn)資源稅改革,并研究把煤炭等資源品目逐步納入從價(jià)計(jì)征范圍,并適當(dāng)提高稅負(fù)水平。這也將預(yù)示著以煤炭為突破口的資源稅改革,或許為期不遠(yuǎn)。

一直以來(lái),原有的資源稅征收方式,越來(lái)越與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。“最初,資源稅都是按照企業(yè)銷(xiāo)售利潤(rùn)率超過(guò)12%開(kāi)始起征,但問(wèn)題是,既然是按銷(xiāo)售利潤(rùn)超出的部分收稅,那企業(yè)完全可以把銷(xiāo)售利潤(rùn)率做低,來(lái)回避資源稅。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所稅收研究室主任孫剛向本刊記者介紹說(shuō),“所以,那套辦法開(kāi)征幾年以后,就改了。改成‘從量計(jì)征’,這樣征收起來(lái)誰(shuí)也跑不了,企業(yè)也別?;^。”

但16年未做大改變的資源稅“從量計(jì)征”辦法,再次面臨挑戰(zhàn)。由于當(dāng)初資源稅實(shí)行“從量計(jì)征”,稅率相對(duì)較低,但隨著資源價(jià)格的變化,十多年可能是好幾倍的上漲,但稅率依舊維持在很低的水平,這讓資源稅幾乎失去了本身的價(jià)值。

孫剛舉例道,“像煤炭資源稅,稅額本身很低,當(dāng)初煤炭一噸40、50塊錢(qián)的時(shí)候,是這樣的標(biāo)準(zhǔn),后來(lái)煤炭一路上漲至八九百,甚至上千,一噸還是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),說(shuō)實(shí)話,對(duì)企業(yè)影響微乎其微。”

在學(xué)者王萌看來(lái),資源稅近年來(lái)雖然進(jìn)行了一系列的改革,但其總體思路和體系沒(méi)有發(fā)生變化,依舊沿襲1994年的制度體系。“近年的改革,只是局部的修改和調(diào)整,沒(méi)有從制度上進(jìn)行觸動(dòng)。”她說(shuō)。

同時(shí),很多人認(rèn)為,2010年始于新疆的油氣資源稅試點(diǎn),為國(guó)內(nèi)煤炭資源稅的啟動(dòng)提供了借鑒。但問(wèn)題是,在新疆試點(diǎn)的油氣稅改中,受益最大的是地方政府,當(dāng)?shù)仄髽I(yè)并不為所動(dòng)。

現(xiàn)實(shí)中,資源稅改革受益最大的莫過(guò)于地方政府。新疆資源稅試點(diǎn)改革將原油、天然氣資源稅由過(guò)去“從量計(jì)征”,即每噸原油資源稅30元、天然氣每千立方米7至9元,一律調(diào)整為按產(chǎn)品銷(xiāo)售額的5%計(jì)征。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2012年新疆實(shí)現(xiàn)資源稅69億元,比2010年增收一倍之多,其中83%來(lái)自油氣資源稅。而青海和內(nèi)蒙古在隨后的試點(diǎn)擴(kuò)圍中,油氣資源稅均比改革前一年增長(zhǎng)2倍以上。毫無(wú)疑問(wèn),資源稅實(shí)行3年來(lái),對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政補(bǔ)充提供了重要支撐。

在新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授周莉看來(lái),“油氣資源稅改革確實(shí)給當(dāng)?shù)貛?lái)一定的稅收收益。這是當(dāng)?shù)卣畼?lè)意看到的結(jié)果。” 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希解釋說(shuō),“當(dāng)時(shí),也是考慮通過(guò)這種方式增加地方收入,所以在新疆試點(diǎn)。山西則是以煤炭基金代替了資源稅。實(shí)際上,這是政府以另一種方式征收了。”

但在企業(yè)層面,資源稅改革的動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

原因在于,資源稅與企業(yè)所得稅的“此消彼長(zhǎng)”,使實(shí)際增稅效果打了折扣。周莉向本刊記者解釋說(shuō),從新疆試點(diǎn)情況看,實(shí)行從價(jià)計(jì)征后,若按2009年油氣價(jià)格換算為從量稅額,原油稅額是改革前的5.6倍,天然氣稅額是改革前的6.4倍,平均稅負(fù)上升到4.49%。但資源稅是價(jià)內(nèi)稅,可在所得稅前扣除,相應(yīng)減少了企業(yè)所得稅稅基,這種“此消彼長(zhǎng)”使生產(chǎn)企業(yè)實(shí)際稅負(fù)增加并不多。

與此同時(shí),在全面推開(kāi)資源稅改革的同時(shí),石油特別收益金起征點(diǎn)從先前的40元/桶提高到55元/桶,大體上抵消了加稅的影響,企業(yè)的總體負(fù)擔(dān)基本沒(méi)有變化。

面對(duì)地方政府受益頗豐,企業(yè)動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí),孫剛分析說(shuō),“資源稅是地方稅,地方政府希望,但企業(yè)不愿意。中央政府需要站在第三者位置上,平衡地方政府與企業(yè)的關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中,地方政府有它的代言人,企業(yè)也有代言人!”很顯然,地方政府與企業(yè)間的博弈可見(jiàn)一斑。

同時(shí),由于資源稅對(duì)企業(yè)觸動(dòng)不大,致使其保護(hù)生態(tài),節(jié)約資源的動(dòng)力不足。劉尚希說(shuō),“只要把他投資的成本收回來(lái),掙的錢(qián)越多越好,企業(yè)不會(huì)考慮其它問(wèn)題。所以,我們一直講稅收就是打入市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的一個(gè)楔子。就是要通過(guò)政府干預(yù),把企業(yè)這種外部化的行為遏止了。”

在劉尚希看來(lái),現(xiàn)在推出資源稅改革可以達(dá)到“一箭雙雕”的效果,而且正當(dāng)其時(shí)。他解釋說(shuō),現(xiàn)在中央一再?gòu)?qiáng)調(diào),要調(diào)結(jié)構(gòu),這恰恰是資源稅所能達(dá)到的目標(biāo)之一;同時(shí),資源稅這支箭,還能夠射中節(jié)能減排,促使企業(yè)花功夫進(jìn)行節(jié)能。所以,他認(rèn)為資源稅改革應(yīng)該抓緊完善方案,盡早出臺(tái)。

現(xiàn)實(shí)所帶來(lái)的各種問(wèn)題,都讓原有的資源稅備受爭(zhēng)議,也使改革的呼聲愈加強(qiáng)烈。

目前,在很多人看來(lái),重新開(kāi)啟資源稅改革的閘門(mén)正逢其時(shí)。“今年以來(lái)經(jīng)濟(jì)增速下行和煤炭市場(chǎng)疲軟,煤炭?jī)r(jià)格大幅度下跌,物價(jià)也維持在一個(gè)較低水平,目前將煤炭資源稅改為從價(jià)計(jì)征是一個(gè)比較好的時(shí)機(jī)。”中國(guó)人民大學(xué)教授安體富表示,地方財(cái)政普遍緊張也“倒逼”資源稅改革盡快推出。

綜合上述各種形勢(shì)而言,盡管今年國(guó)家試圖對(duì)資源稅進(jìn)行較大幅度的改革,但是面前的“攔路虎”,依舊不少。除了企業(yè)動(dòng)力不足之外,還有錯(cuò)綜復(fù)雜的稅費(fèi)矛盾,這也讓這資源稅改革繼續(xù)深入,多少有些棘手。

棘手的稅費(fèi)

就現(xiàn)實(shí)而言,尤其是煤炭行業(yè)中,民營(yíng)企業(yè)眾多,它們對(duì)資源稅頗有微詞,問(wèn)題便在于費(fèi)比稅多。

有統(tǒng)計(jì)顯示,國(guó)內(nèi)煤炭行業(yè)承擔(dān)的各種收費(fèi)不少于88種,主要有:礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金等等。同時(shí),涉及煤炭的稅種則達(dá)21個(gè),分為三大類(lèi):一般類(lèi)、礦產(chǎn)資源類(lèi)和土地占用類(lèi)。主要有:增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、資源稅等。

面對(duì)如此現(xiàn)實(shí),改稅或加稅無(wú)疑會(huì)觸碰到能源類(lèi)企業(yè)們敏感的神經(jīng)。尤其當(dāng)下的煤炭企業(yè)。

事實(shí)上,在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增速放緩及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下,業(yè)內(nèi)普遍斷言,煤炭業(yè)黃金十年已不復(fù)存在,名目繁多的稅費(fèi)更讓煤炭企業(yè)不堪重負(fù)。在新疆,有煤炭企業(yè)家就向記者直言,“我們每年向國(guó)家繳納的稅費(fèi)單,都一堆。如果還要加稅,先把其他費(fèi)用給我們企業(yè)減下來(lái)。”

2012年,重點(diǎn)煤炭企業(yè)虧損家數(shù)超過(guò)20%,煤炭產(chǎn)業(yè)景氣指數(shù)下跌5.18%,創(chuàng)下國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)新低。在今年的全國(guó)兩會(huì)期間,煤炭稅費(fèi)改革再次成為代表委員熱議的話題,為煤炭企業(yè)“清費(fèi)正稅”的呼聲也越來(lái)越高。

據(jù)相關(guān)企業(yè)反映,國(guó)內(nèi)煤炭各類(lèi)稅費(fèi)占產(chǎn)品銷(xiāo)售收入的1/3左右,部分企業(yè)超過(guò)1/3。中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)梁嘉琨曾公開(kāi)表示,“資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等多個(gè)項(xiàng)目均屬于資源性同類(lèi)型稅費(fèi),僅僅是由于分屬不同部門(mén)管理而難以合并,政出多門(mén)、重復(fù)征收,導(dǎo)致煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。”

“據(jù)統(tǒng)計(jì)分析,2012年,全國(guó)規(guī)模以上煤炭企業(yè)增值稅綜合稅率為8%,是全國(guó)工業(yè)企業(yè)平均水平的兩倍多,煤炭企業(yè)實(shí)際增值稅稅率僅低于石油和天然氣開(kāi)采業(yè)與煙草業(yè)。”梁嘉琨說(shuō)。

開(kāi)灤集團(tuán)董事長(zhǎng)張文學(xué)也曾呼吁,理應(yīng)合并企業(yè)內(nèi)部重復(fù)征收的費(fèi)用。在他看來(lái),目前,國(guó)內(nèi)在從量計(jì)征資源稅的同時(shí),又從價(jià)計(jì)征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi);新獲煤炭資源還要上繳礦業(yè)權(quán)價(jià)款。造成對(duì)同一資源,在多重環(huán)節(jié)、多種計(jì)征方式重復(fù)征收稅費(fèi)。

從表面看,“稅費(fèi)錯(cuò)位”似乎是費(fèi)擠占了稅的空間,但從“費(fèi)”形成的原因看,資源稅的規(guī)模過(guò)小,在地方財(cái)政收入中的比重偏低,地方不能從資源稅種取得足夠的收入,進(jìn)行本地的資源和環(huán)境補(bǔ)償,只能通過(guò)收費(fèi)作為取得資金的渠道。

這種稅費(fèi)并存的局面,其負(fù)面影響頗多。其一,政出多門(mén),導(dǎo)致各種稅費(fèi)之間的調(diào)節(jié)作用不明顯;其二,收費(fèi)單位為追求部門(mén)利益最大化,隨意立項(xiàng),加大了企業(yè)負(fù)擔(dān);其三,稅費(fèi)混亂,致使資源稅難以形成規(guī)模,制約了其籌集財(cái)政改善環(huán)境的功能。

正是因?yàn)?,現(xiàn)實(shí)中稅費(fèi)的錯(cuò)位,導(dǎo)致很多企業(yè)無(wú)所適從。對(duì)此,周莉表示,在現(xiàn)有的機(jī)制下,理順政府和企業(yè)之間的關(guān)系,明確稅費(fèi)關(guān)系,顯得尤為重要。“費(fèi)不改,提資源稅意義不大”。

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責(zé)任編輯: 曹吉生

標(biāo)簽:資源稅