370億元核燃料工廠“軟下馬”之思

從“軟下馬”變成能夠贏得民意支持的“軟上馬”，企業(yè)和政府還需要更多的溝通

今年7月，廣東省江門市政府以“紅頭文件”的形式，下發(fā)公告，宣布終止該市下轄的縣級(jí)市——鶴山市已經(jīng)規(guī)劃推進(jìn)了一年多時(shí)間的龍灣工業(yè)園項(xiàng)目。按照原有計(jì)劃，這個(gè)產(chǎn)業(yè)園將由中國核工業(yè)集團(tuán)公司主導(dǎo)建設(shè)核燃料產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，成為“具有標(biāo)志性的亞洲核燃料加工中心”。

這是一個(gè)計(jì)劃投資370億元的龐大項(xiàng)目。在規(guī)劃之前，其同類企業(yè)已在四川、甘肅和內(nèi)蒙古地區(qū)安全運(yùn)行了數(shù)十年。

這是一個(gè)“當(dāng)?shù)厝罕?rdquo;一度認(rèn)可的項(xiàng)目。而其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告引發(fā)了更大區(qū)域內(nèi)“本地群眾”的強(qiáng)烈反對(duì)。

這是一個(gè)各方仍持不同意見的項(xiàng)目。在核電業(yè)界人士看來，能否讓公眾審慎、客觀和冷靜看待核安全問題，已成為福島核事故后正在恢復(fù)中的中國核電產(chǎn)業(yè)能否順利發(fā)展的“生命線”，而在這一過程中，作為市場主體的當(dāng)事企業(yè)和監(jiān)管主體的政府部門壓力巨大，責(zé)任重大。

消除敏感心理需充分溝通

鶴山是僑鄉(xiāng)江門下轄的一個(gè)并不引人注目的縣級(jí)市。由于沒有耀眼的GDP、靚麗的風(fēng)景名勝以及顯赫的歷史背景，“希望獲得重大項(xiàng)目促進(jìn)本地發(fā)展”被外界視為鶴山市政府愿意吸引核燃料工程落地的主要?jiǎng)恿χ弧?/p>

“客觀來說，地方政府希望發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這個(gè)項(xiàng)目是有市場基礎(chǔ)的，不是地方政府出于政績沖動(dòng)的‘拍腦袋’工程。”負(fù)責(zé)推動(dòng)落實(shí)龍灣工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的鶴山市發(fā)改局局長鄧衛(wèi)東說。

中國核燃料加工業(yè)起步并不晚，但主要集中在地廣人稀的西部省區(qū)。2012年底，中國完成全國核電安全大檢查并重啟核電站建設(shè)之后，如何滿足東部沿海地區(qū)日益增大的核燃料需求、降低長途運(yùn)輸成本、營造更加安全與更加可靠的核燃料供應(yīng)線路，已具備了更加充分的市場基礎(chǔ)。

龍灣工業(yè)園區(qū)就是在此背景下誕生的重大項(xiàng)目。這個(gè)工業(yè)園由中國核工業(yè)集團(tuán)公司與中國廣核集團(tuán)共同投資建設(shè)，規(guī)劃總用地面積逾229公頃，總投資約370億元，集中建設(shè)鈾純化轉(zhuǎn)化、鈾濃縮、核燃料元件制造等設(shè)施，打造“一站式”的核燃料加工產(chǎn)業(yè)鏈。

中核集團(tuán)有關(guān)人士說，作為中國東南沿海第一座核燃料加工廠，園區(qū)內(nèi)工廠提煉的鈾原料將供應(yīng)大亞灣、臺(tái)山、陽江和福建等地的核電廠，未來的目標(biāo)是逐步成為“具有標(biāo)志性的亞洲核燃料加工中心”，“到2020年年產(chǎn)金屬鈾總量可以達(dá)到1000噸，不僅可滿足國內(nèi)需要，還可通過對(duì)外銷售掌握亞洲地區(qū)的核燃料產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)。”

在業(yè)內(nèi)人士和專家看來，這一項(xiàng)目具有充分安全保障和現(xiàn)實(shí)參照范例，可行性較高。從安全環(huán)保層面看，我國核燃料加工設(shè)施運(yùn)行五十年來的輻射環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，現(xiàn)有核設(shè)施運(yùn)行對(duì)環(huán)境的影響非常小，各種監(jiān)測數(shù)據(jù)均在當(dāng)?shù)乇镜?天然存在的輻射)范圍內(nèi)，對(duì)公眾的個(gè)人劑量遠(yuǎn)低于國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的限值；從周邊環(huán)境影響和示范案例看，龍灣產(chǎn)業(yè)園區(qū)半徑10公里范圍內(nèi)唯有月山鎮(zhèn)的中心鎮(zhèn)區(qū)超過萬人，無十萬人以上城鎮(zhèn)，“這些都表明項(xiàng)目規(guī)劃在鶴山是合理的。”

核工業(yè)(天津)理論工程研究院副院長池雪豐說，核燃料加工生產(chǎn)基地就是一個(gè)機(jī)械加工場，不需要任何特殊條件，之所以選擇地質(zhì)結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定的地區(qū)，是為了避免發(fā)生地震時(shí)的機(jī)械損失。而選擇在鶴山，主要是考慮到鶴山周邊的核電站較多，核燃料需求較大，運(yùn)輸成本較低，同時(shí)，鶴山的地質(zhì)結(jié)構(gòu)也較為穩(wěn)定。

他說，目前在英國、荷蘭和德國均有靠近人口稠密城市的核燃料生產(chǎn)基地，而中國國內(nèi)的兩個(gè)核燃料基地也都在包頭和宜賓的市區(qū)。

7月4日，該項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告公示。鄧衛(wèi)東說，在“穩(wěn)評(píng)”公示后的一個(gè)星期內(nèi)，兩個(gè)征集意見的郵箱收到超過2萬封電子郵件，絕大多數(shù)對(duì)項(xiàng)目表示反對(duì)。反對(duì)意見主要集中在項(xiàng)目的安全性和環(huán)境影響方面；隨后，江門市區(qū)內(nèi)先后出現(xiàn)了多次群眾較大規(guī)模的聚集，有的人從江蘇等地趕來表達(dá)反對(duì)意見。

面對(duì)群眾的反對(duì)意見，江門、鶴山兩級(jí)政府采取了“主動(dòng)應(yīng)對(duì)、及時(shí)下馬”的措施。7月12日，鶴山市政府舉行媒體通氣會(huì)，表示為讓公眾有更充裕的時(shí)間廣泛、深入認(rèn)識(shí)這個(gè)項(xiàng)目，公示期將延長10天，同時(shí)采取措施加強(qiáng)與社會(huì)各界溝通交流。7月13日，鶴山和江門市政府又先后宣布，決定該項(xiàng)目不予申請(qǐng)立項(xiàng)。

反對(duì)聲音更多來自鶴山之外

與以往一些項(xiàng)目不同的是，在鶴山核燃料工廠項(xiàng)目此次“折戟”歷程中，民意引爆的“節(jié)點(diǎn)”既不是項(xiàng)目規(guī)劃提出之初，也不是項(xiàng)目正式簽約之際，而是項(xiàng)目通過了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，值得分析深思。

根據(jù)去年8月國家發(fā)改委出臺(tái)的規(guī)定，國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)或核報(bào)國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在我國境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，在開展前期工作時(shí)，必須進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析和論證。廣東省去年12月出臺(tái)了相應(yīng)的地方性辦法。

鶴山核燃料項(xiàng)目，是廣東運(yùn)用這一新規(guī)的首例。該項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，由中核集團(tuán)委托廣州國際工程咨詢公司完成，鶴山市政府委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)江門諾誠工程咨詢公司對(duì)這份報(bào)告又組織了評(píng)審并予以通過。7月4日這份報(bào)告在江門市政府門戶網(wǎng)站上公示。

據(jù)鶴山市經(jīng)濟(jì)和信息化局負(fù)責(zé)人介紹，鶴山市政府和業(yè)主單位為獲得公眾理解支持做了大量準(zhǔn)備工作，如報(bào)告公示期間，詳細(xì)回答電子郵件關(guān)注內(nèi)容；分批舉辦了多場科普講座，參與人員包括機(jī)關(guān)干部、中小學(xué)師生；在政府網(wǎng)站開展專題問政話題討論；舉辦網(wǎng)民座談會(huì)，組織赴四川宜賓核燃料廠實(shí)地參觀；在主要論壇詳細(xì)跟帖回復(fù)網(wǎng)民關(guān)注內(nèi)容；組織省內(nèi)媒體宣傳核燃料科普知識(shí)，“這些工作得到了鶴山當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷恼J(rèn)可與支持”。

在鶴山現(xiàn)場走訪的結(jié)果，也能部分驗(yàn)證這一觀點(diǎn)。一位鶴山當(dāng)?shù)厝苏f，這個(gè)項(xiàng)目對(duì)鶴山而言，“醞釀已久，有益無害”；該項(xiàng)目需要的土地也已順利征用完畢，沒有引發(fā)被征地農(nóng)民的反對(duì)。

反對(duì)聲音更多來自鶴山之外。記者在現(xiàn)場調(diào)查的情況表明，不少對(duì)項(xiàng)目持反對(duì)意見的人來自江門市區(qū)和周邊的珠海、中山、佛山等地，還有的來自江蘇、上海等地。反對(duì)者認(rèn)為，他們不需要也不指望這個(gè)龐大項(xiàng)目可能帶來的經(jīng)濟(jì)效益，但項(xiàng)目可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，令他們擔(dān)憂人身安全和財(cái)產(chǎn)損失。

鶴山當(dāng)?shù)剡€有人認(rèn)為，大規(guī)模反對(duì)聲浪出現(xiàn)，與周邊一些地區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)出于自身利益考慮“推波助瀾”也有關(guān)聯(lián)。

“我們此前在項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)把公眾交流和溝通的重心放在鶴山本身，但現(xiàn)在看來，這樣做是不夠的”，鄧衛(wèi)東說。

在多位受訪市場人士看來，受制于信息不對(duì)稱、公共溝通能力不強(qiáng)以及缺乏有效監(jiān)管、污染整治效果惡劣等復(fù)雜因素，工業(yè)項(xiàng)目往往需要面對(duì)帶有全局性特征的“環(huán)境困局難題”，而非直接利益相關(guān)方的介入與發(fā)力，已成為不容忽視的，且?guī)в袥_擊性的因素。

對(duì)此，業(yè)主企業(yè)和地方政府部門應(yīng)保持更加清醒的認(rèn)識(shí)——如果沒有良好的安全監(jiān)管誠信記錄、可信的監(jiān)管體制和暢通的安全信息溝通機(jī)制，“局部穩(wěn)定”并不能保證項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

一位接受記者采訪的核業(yè)界人士坦言，對(duì)于長期處于封閉狀態(tài)下運(yùn)行的中國核能產(chǎn)業(yè)界而言，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身的作用和意義并沒有被真正開掘出來。這一評(píng)估應(yīng)是企業(yè)告訴公眾自己在干什么、怎么干、打消公眾疑慮的“正能量”，結(jié)果卻因全局意識(shí)匱乏、主動(dòng)性不足、公共危機(jī)應(yīng)對(duì)緩慢等變成了“負(fù)能量”。“在這次事件中，業(yè)主企業(yè)在應(yīng)對(duì)社會(huì)質(zhì)疑的過程中把全部重心都放在了地方基層政府上，指望以地方官員出面‘搞定’群眾，這種應(yīng)對(duì)思路若不改，只會(huì)遭遇更多挫折。”

“軟上馬”需要更主動(dòng)

有觀點(diǎn)認(rèn)為，不同于有的重大項(xiàng)目建設(shè)因民意反對(duì)而長期僵持不決的“硬下馬”，江門的態(tài)度可以被視為“軟下馬”。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王宏偉說，涉環(huán)保、安全因素的重大建設(shè)項(xiàng)目，在遭遇民意反對(duì)時(shí)，從“硬上馬”到“硬下馬”，再到“軟下馬”，表明地方政府開始認(rèn)識(shí)到充分尊重民意的重要性，“認(rèn)識(shí)到對(duì)本地發(fā)展有幫助的，不在于強(qiáng)行辦成了群眾堅(jiān)決反對(duì)的那些事，而在于通過廣泛吸取群眾意見不斷糾正自身錯(cuò)誤、增強(qiáng)政府公信力，這是一個(gè)積極現(xiàn)象。”

一些業(yè)內(nèi)人士坦言，“折戟”鶴山不僅傷及了核燃料產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，而且也給恢復(fù)中的核電產(chǎn)業(yè)增添了巨大壓力。在受訪專家看來，想從“軟下馬”變成能夠贏得民意支持的“軟上馬”，企業(yè)和政府還有太多工作需要去做。

“‘軟上馬’的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)民意的充分參與”，王宏偉說，“最直接的啟示就是在今后的重大工業(yè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，應(yīng)更多考慮非直接利益相關(guān)方的意見，這包括可能建設(shè)同類項(xiàng)目的地區(qū)、跨周邊行政區(qū)域的地區(qū)、有同類項(xiàng)目引發(fā)過問題的地區(qū)。”

受訪群眾則表示，政府和企業(yè)不能把項(xiàng)目建設(shè)的民意征詢變成廣告發(fā)布，僅站在投資企業(yè)的角度一味講“有利無害”，風(fēng)險(xiǎn)一概不談，而要真正講清利弊得失，講清機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)。

受訪專家建議，地方政府在做群眾工作時(shí)，要特別注意把項(xiàng)目帶給群眾的利益具體化，比如項(xiàng)目能帶來多少稅收，稅收將用于哪些民生工程；承諾為本地群眾提供多少就業(yè)崗位、將招收哪些專業(yè)多少大學(xué)畢業(yè)生，等等。要相信廣大群眾是能夠在收益和風(fēng)險(xiǎn)之間作出正確選擇的，若只講“產(chǎn)值多少、稅收多少、GDP多少”的抽象數(shù)據(jù)，群眾是很難與自己的實(shí)際生活聯(lián)系起來的。

項(xiàng)目推進(jìn)還需改進(jìn)征集民意的方式，加強(qiáng)全程互動(dòng)，要及時(shí)讓群眾真切地感覺到“政府已經(jīng)聽見了”，這也是避免發(fā)生過激行為的辦法。“如果公示后第二天或第三天，政府就表示收到了反對(duì)意見，或許可以讓更多人安心，可惜的是，我們沒有看到企業(yè)、政府這么及時(shí)的反應(yīng)，最后的結(jié)果是令人痛心的。”一位核電業(yè)內(nèi)人士這樣說。