【原標題：大氣污染防治地方法規(guī)將出 終結(jié)犧牲環(huán)境換GDP】

無論在多風的春季，還是炎熱的夏天，霧霾都會出現(xiàn)。細心的人已經(jīng)察覺到，2013年的北京，霧霾不再只屬于冬天。環(huán)境法專家、北京市人大代表王燦發(fā)呼吁，北京的大氣環(huán)境質(zhì)量不能再繼續(xù)惡化了。

面對日趨緊迫、異常復雜的大氣污染問題，法律不能缺位?？紤]到正在修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》短期內(nèi)難以出臺，北京市人大常委會決定廢舊立新，廢止已有的《北京市實施辦法》，根據(jù)北京市的大氣污染狀況及導致污染的具體原因，創(chuàng)設(shè)新的地方性法規(guī)《北京市大氣污染防治條例》，并計劃年內(nèi)出臺。這將是我國首部大氣污染防治地方性法規(guī)。

7月24日，由北京市政府起草的《北京市大氣污染防治條例(草案)》(以下簡稱“條例草案”)提請北京市第十四屆人大常委會第五次會議審議。

[環(huán)境優(yōu)先]首都經(jīng)濟和社會發(fā)展，不允許再以犧牲環(huán)境為代價

作為全國大氣污染最嚴重的城市之一，北京從1998年開始分階段地采取嚴厲的措施治污。從大氣污染源的煤、車、工地、工業(yè)四個方面，先后采取了16個階段、200多項措施來應對，包括老舊車提前淘汰、倡導公眾少開一天車等。2001年實施的《北京市實施辦法》，為該市大氣污染防治提供了重要法律支持。

然而，人們的感覺卻是，空氣質(zhì)量越來越差。北京市環(huán)保局原副局長杜少中在當新聞發(fā)言人的8年時間里也一直在說：“北京的空氣質(zhì)量，按照二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮、PM10等四項大氣污染物的年日均濃度總體評價，從來沒有達過標。”

北京市人大城市建設(shè)環(huán)境保護委員會(以下簡稱“人大城建環(huán)保委”)主任委員郭普金分析說，十多年的努力發(fā)揮了重要作用，比如，取消了4.4萬臺柴爐大灶，治理了1.6萬臺燃煤鍋爐，二氧化硫超標天數(shù)從1998年的106天減少到2008年的9天。但是，隨著北京市常住人口、經(jīng)濟總量、能源消耗、機動車保有量和建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，大氣污染物排放總量遠遠超過環(huán)境容量，污染狀況日趨嚴峻。

依法治污，關(guān)鍵要明確經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。比如，某地招商引資，一個項目不僅能夠增加財政收入，還能夠解決當?shù)鼐蜆I(yè)難題，但是會對當?shù)丨h(huán)境造成嚴重影響，這個時候到底誰讓步？

王燦發(fā)說，早在上世紀70年代，我國提倡“環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)”，結(jié)果環(huán)境始終沒能協(xié)調(diào)過經(jīng)濟發(fā)展，于是出現(xiàn)了GDP翻幾十倍，環(huán)境質(zhì)量不斷惡化的情況；2005年，為強化環(huán)境保護，國務院將兩者的位置交換，提倡“經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，結(jié)果卻被一些人理解為經(jīng)濟發(fā)展是硬道理。在這種情況下，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的沖突還是沒有解決好。高污染項目往往是政府招商引資的“香餑餑”。

各國經(jīng)驗表明，人均GDP達到3000美元以上時，經(jīng)濟發(fā)展應該進行轉(zhuǎn)型；人均GDP達到5000到1萬美元時，就可以實行環(huán)境優(yōu)先原則，即當經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護不可兼顧時，寧可犧牲一定的經(jīng)濟發(fā)展速度，也要確保環(huán)境保護。北京市的人均GDP在2012年已經(jīng)達到1.3萬美元，遠遠超過發(fā)達國家的轉(zhuǎn)型時機。據(jù)此，王燦發(fā)建議將“環(huán)境優(yōu)先”原則寫入條例。這意味著，首都的經(jīng)濟和社會發(fā)展，不允許再以犧牲環(huán)境為代價。北京市人大城建環(huán)保委采納了這個建議。

[政府職責]加大政府財政投入力度，是大氣污染防治工作的重要保障

“只有‘環(huán)境優(yōu)先’的原則規(guī)定還遠遠不夠，環(huán)保投入不到位，仍然解決不了問題。”王燦發(fā)說，我國的環(huán)境污染之所以嚴重，環(huán)保投入太少是原因之一。

專家測算，根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展速度，如果GDP的2%投入到環(huán)保里，只能維持現(xiàn)狀；環(huán)保投入占到GDP的3%以上，環(huán)境才能夠有所改善。然而，我國在“十一五”期間，環(huán)保投入最高的時候僅占GDP的1.6%。

“環(huán)境不可能不惡化，因為環(huán)保沒花那么多錢。”王燦發(fā)舉例說，北京市去年水污染的治理費收了8.8個億，花了8.3個億，收上來的治理費用還沒花完。而據(jù)他測算，全北京2000萬人，每人每天如果排放0.2噸污水的話，平均起來一天就會產(chǎn)生400萬噸的污水。按照處理一噸污水要1.6元計算，一年需要23億元。而去年才花了8.3億，水能不臭嗎？由此可見，財政投入不足是環(huán)境污染及惡化的重要因素。

對于該市人大城建環(huán)保委建議增加“保證財政投入”的規(guī)定，王燦發(fā)認為，這個是最低的限度。王燦發(fā)希望法律能夠細化環(huán)保投入的范圍，建議像義務教育經(jīng)費一樣，也在法律上確定占GDP的百分比作為環(huán)保投入。

環(huán)境影響評價決定著建設(shè)項目是否符合北京市大氣環(huán)境要求，但是，由于發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門之間彼此不通氣，很可能會出現(xiàn)環(huán)評還沒有下來，規(guī)劃部門就下發(fā)建設(shè)規(guī)劃許可證的情況。

為解決這個問題，北京市人大城建環(huán)保委建議增加規(guī)定：未通過環(huán)境影響評價的項目，發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門不得批準其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。“這樣將有效杜絕未環(huán)評就開工的情況出現(xiàn)。”王燦發(fā)稱之為“環(huán)評一票否決制”。

[法律責任]取消加倍處罰的罰款上限，規(guī)定按日計罰

條例草案共8章96條，其中法律責任條款有29條，篇幅占條例草案的1/3。

“取消罰款上限100萬元的限制，同時規(guī)定按日計罰是一個不小的突破。”王燦發(fā)說，《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，對當事人同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。但是，法律對處罰期限沒有限定，是一天內(nèi)不得兩次以上處罰，還是一周內(nèi)，一個月內(nèi)？在這種情況下，就很難督促違法企業(yè)盡快改正。比如，一個電廠二氧化硫超標，環(huán)保部門責令其改正，并給予罰款處罰，但一周后環(huán)保部門去檢查，發(fā)現(xiàn)電廠還是超標排放。環(huán)保部門對其再次罰款處罰，電廠就向法院起訴環(huán)保局，理由是環(huán)保局違反了行政處罰法。

“按日計罰”的規(guī)定就解決了這個問題。也就是說，從被發(fā)現(xiàn)超標排污的那一天起算，到徹底糾正為止，按天處罰，時間越長，數(shù)額也越大，處罰額度則上不設(shè)限，下不托底，從而實現(xiàn)不讓違法者從其違法行為中得到利益的目的，讓受害者權(quán)益得到有效保護。

在此基礎(chǔ)上，條例草案還規(guī)定，依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對嚴重違法行為追究刑事責任。

審議中，代表們提出了很多修改意見，他們希望條例能夠突出首都特色，具有較強的針對性和可操作性；希望北京的空氣通過法律得到有效治理，讓我們呼吸的空氣越來越干凈。