近40年來，我國先后制定了《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等環(huán)境保護方面的法律30余部，再加上《排污費征收使用管理條例》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等90余部行政法規(guī)，我國的環(huán)保法律法規(guī)多達120余部。環(huán)境立法速度居各部門法之首。

但是法律法規(guī)的執(zhí)行情況卻不盡如人意?，F(xiàn)任國家環(huán)境咨詢委員會委員、最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長的孫佑海近日在第三屆環(huán)境司法論壇上表示，符合環(huán)境法律法規(guī)要求的行為只占到30%左右，有70%左右的環(huán)境法律法規(guī)沒有得到遵守。

孫佑海認為，個中原因，既有輕視環(huán)境法治作用的問題，也有環(huán)境立法不夠科學(xué)的問題。

環(huán)境立法速度居各部門法之首

1989年12月，第七屆全國人大常委會第11次會議通過了《環(huán)境保護法》孫佑海說，它標志著我國環(huán)境法治建設(shè)走向成熟。

孫佑海表示，此后40年來，我國先后制定了《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護方面的法律30余部，同時出臺實施了《排污費征收使用管理條例》、《自然保護區(qū)條例》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、《野生動物保護條例》等行政法規(guī)90余部，再加上一大批環(huán)境保護地方性法規(guī)。“各項重大環(huán)保制度依法建立，環(huán)境立法速度居各部門法之首。”孫佑海說，此外，我國還制定了國家環(huán)境標準近1500項。

孫佑海認為，在環(huán)境立法的基礎(chǔ)上，40年來，環(huán)保部門逐步集中了大部分環(huán)境污染防治的執(zhí)法權(quán)限。

49%主要污染物未依法得到控制

回顧40多年來我國環(huán)境法治的進程，孫佑海認為，有一個問題難以解釋：“為什么我們在環(huán)境法治方面做了這么多的工作，環(huán)境形勢卻依然十分嚴峻？”

“在現(xiàn)有的立法背景下，如果法律法規(guī)的要求全部落實到位，主要污染物可減少70%(如要完全控制住環(huán)境污染還取決于其他因素)。”孫佑海認為，我國的環(huán)境法律法規(guī)沒有得到很好的遵守。“根據(jù)我的估算，目前有70%左右的環(huán)境法律法規(guī)沒有得到遵守，即符合環(huán)境法律法規(guī)要求的行為只達到30%左右。也就是說，依法辦事就可以減少70%的主要污染物，但由于沒有很好地實施環(huán)境法律法規(guī)，有49%左右的主要污染物沒有依法得到控制卻排放到環(huán)境之中，實施環(huán)境法治本應(yīng)達到的效果大打折扣。”孫佑海說。

一些地方領(lǐng)導(dǎo)輕視環(huán)境法治作用

對于環(huán)境法律法規(guī)在執(zhí)行中被大打折扣的原因?qū)O佑海也進行了分析。他認為，一些地方領(lǐng)導(dǎo)輕視環(huán)境法治的作用是一個重要原因。

“有的領(lǐng)導(dǎo)同志對法治在現(xiàn)代國家管理中的地位和作用不了解或者認知程度較低，導(dǎo)致其管轄領(lǐng)域的環(huán)境法治工作得不到重視，環(huán)境法治的作用也就無從發(fā)揮。”孫佑海表示，更為嚴重的是，有些負責(zé)同志濫用權(quán)力，根本不把法律當(dāng)作必須遵循的行為準則，而是為所欲為，我行我素；有的明知環(huán)境法律中有禁止的規(guī)定，仍然以身試法，或者美其名曰“先上車、后買票”。

此外，有的領(lǐng)導(dǎo)同志對環(huán)境法治的重要性有所認知，但無法把握環(huán)境法治的運行規(guī)律，缺乏運用環(huán)境法治方式組織推動環(huán)境保護工作的能力。孫佑海說，這也是影響環(huán)境法治發(fā)揮作用的重要原因。

對于企業(yè)來說，環(huán)境法律一般是硬性約束，企業(yè)往往是被迫執(zhí)行，主動守法的積極性自然不高。孫佑海認為，由于我國環(huán)境保護激勵政策的制定比較滯后，影響了企業(yè)依法治理環(huán)境污染的積極性，客觀上不利于環(huán)境法律的實施。

對于環(huán)境法治自身的原因，孫佑海表示，其中包括，有關(guān)機關(guān)在制定與環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章時，有時過分注重支持經(jīng)濟發(fā)展，使得法律法規(guī)對環(huán)境保護的要求過于寬松；有時過分注重行政強制的手段的作用，忽視經(jīng)濟政策、市場機制對環(huán)境保護的作用。

同時，一些法律規(guī)定過于模糊。“例如，《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定‘地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。’”孫佑海說，法律的這一規(guī)定“僅僅對地方政府提出了宣言性的要求，并沒有規(guī)定出現(xiàn)嚴重污染后果時如何承擔(dān)法律責(zé)任，因而不具有可操作性。”

盡管我國的環(huán)境立法為數(shù)不少，孫佑海說，但是，至今我國某些重要領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)管工作至今無法可依。他認為，自然保護區(qū)法、土壤污染防治法、環(huán)境損害賠償法、有毒化學(xué)物質(zhì)污染防治法等法律至今未出臺，就使得這些方面的環(huán)境監(jiān)管工作受到影響。

環(huán)境訴訟立案困難門檻過高

據(jù)孫佑海介紹，自1996年以來，環(huán)境污染事件每年都保持著20%以上的增速，但根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，環(huán)境污染糾紛選擇司法途徑解決的卻少之又少。

他說，“十一五”期間，環(huán)境信訪案件數(shù)量達30多萬件，而訴訟案件不足其中的1%。“環(huán)境訴訟立案十分困難，立案門檻過高。再加之取證難、鑒定難、勝訴難、執(zhí)行難等實際困難。”孫佑海說，一般污染受害者寧愿選擇上訪通過行政處理，也不愿耗時耗力去打環(huán)境官司；由于法律依據(jù)不足，人民法院受理公益訴訟也存在重重障礙。

“在受到環(huán)境執(zhí)法處罰時，人們往往四處托關(guān)系以求從輕發(fā)落。更為值得關(guān)注的是，在環(huán)境污染方面‘出事’的企業(yè)往往都是當(dāng)?shù)卣猩桃Y項目和納稅大戶，他們在距離居民點或者水源地很近的地方建廠開工，即使不斷有群眾反映污染問題，相關(guān)部門卻總能給出‘環(huán)評合格’的結(jié)論。”孫佑海說，這在客觀上助長了環(huán)境違法行為的發(fā)生。

針對這些問題，孫佑海提出一整套解決措施，其中包括立法執(zhí)法等多個方面。