圍繞商品煤質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的論戰(zhàn)，近期一再升級(jí)。有媒體將其中關(guān)于進(jìn)口煤質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)解讀為進(jìn)口煤限制令，近期還爆料“限制令擱淺”。

《辦法》并未擱淺，而是在研究討論階段，待完善后出臺(tái)。這位人士表示，有爭(zhēng)議也是正常的，但無(wú)論如何，促進(jìn)煤炭清潔利用，提高煤質(zhì)，保護(hù)資源環(huán)境，都是大勢(shì)所趨。

一、正反方觀點(diǎn)交鋒

圍繞是否應(yīng)提高商品煤質(zhì)量、限制劣質(zhì)煤流通的論戰(zhàn)，正反方觀點(diǎn)大致有兩類。

一類圍繞政府是否應(yīng)當(dāng)干預(yù)煤炭市場(chǎng)。

支持者認(rèn)為，《辦法》出臺(tái)有助于控制進(jìn)口煤激增，緩解國(guó)內(nèi)供需矛盾。

反對(duì)者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)煤市低迷的原因不在于進(jìn)口煤，政府通過(guò)限制煤炭進(jìn)口來(lái)救市于事無(wú)補(bǔ)。相反，這會(huì)推高煤價(jià)，增加用煤企業(yè)的成本，制約東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)保護(hù)了國(guó)內(nèi)落后產(chǎn)能，產(chǎn)生新的權(quán)力尋租。

另一類討論的核心是環(huán)保問(wèn)題。

支持者認(rèn)為，《辦法》對(duì)劣質(zhì)煤的流通進(jìn)行限制，有利于環(huán)保。

反對(duì)者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有技術(shù)可以保證劣質(zhì)煤燃燒達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)需另外限制其流通。

反對(duì)者主要是劣質(zhì)煤的供應(yīng)廠商、火電廠、東南沿海地區(qū)使用進(jìn)口煤特別是劣質(zhì)進(jìn)口煤的地區(qū)，還有一些服務(wù)于火電廠、進(jìn)口煤商的咨詢機(jī)構(gòu)或個(gè)人。這些企業(yè)或個(gè)人均是現(xiàn)行商品煤標(biāo)準(zhǔn)和管理制度的受益者，對(duì)商品煤質(zhì)量管理政策出臺(tái)存在偏見(jiàn)。而一部分支持者也并未完全理解政策制定者的真正意圖。

政策的初衷是貫徹落實(shí)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，助力煤炭產(chǎn)業(yè)升級(jí)，保證公共利益最大化。

資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問(wèn)題，是靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決的問(wèn)題，是外部性問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，這種現(xiàn)象被稱為市場(chǎng)失靈，只能通過(guò)加強(qiáng)政府調(diào)控予以解決。

二、治理霧霾訴求

治理霧霾，是人們對(duì)提高商品煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)目的的最直接理解。

今年初，京津冀等地區(qū)嚴(yán)重的霧霾天氣引起了公眾和環(huán)保部門(mén)的重視，也引發(fā)了人們對(duì)燃煤鍋爐、燃油汽車(chē)的關(guān)注。

排放源一次排放的氣體通過(guò)物理和光化學(xué)過(guò)程可生成二次粒子，這是霧霾生成的主因。其中，90%的排放來(lái)自于人類活動(dòng)，經(jīng)對(duì)北京地區(qū)的調(diào)研分析，燃煤和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放各占26%和17%。也就是說(shuō)，治理霧霾，必須要考慮燃煤排放。

在市場(chǎng)中流通的劣質(zhì)煤有“三高”+ N的特點(diǎn)，即高硫、高灰、高水，還含有汞、砷、磷、氯等N種有害元素。

劣質(zhì)煤的流通對(duì)環(huán)境危害很大。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)途運(yùn)輸和異地利用，煤炭從人口較少的地區(qū)運(yùn)到人口密集地，其帶來(lái)的污染會(huì)產(chǎn)生更大危害。大量運(yùn)輸劣質(zhì)煤，降低了運(yùn)輸效率，浪費(fèi)了運(yùn)力資源。

目前，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上流通的劣質(zhì)煤大約占原煤流通量的20%。經(jīng)過(guò)技術(shù)處理，提質(zhì)或就地轉(zhuǎn)化，可減少其流通對(duì)環(huán)境的污染。

一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)是：由于劣質(zhì)煤提質(zhì)和就地轉(zhuǎn)化投入大、經(jīng)濟(jì)效益低，生產(chǎn)企業(yè)和用戶都沒(méi)有能力做這件事情，而是更愿意直接銷(xiāo)售和使用原煤。

因此，就燃煤而言，要管住污染源，就必須從煤炭流通環(huán)節(jié)入手。

而提質(zhì)后的煤炭對(duì)環(huán)境污染少，可以節(jié)省大量治霾成本，產(chǎn)生的社會(huì)綜合效益很高。岳福斌建議，應(yīng)科學(xué)制定商品煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，禁止京津冀及東南沿海人口稠密地區(qū)使用劣質(zhì)煤，對(duì)運(yùn)銷(xiāo)、使用不達(dá)標(biāo)劣質(zhì)煤的企業(yè)予以重罰。在限制劣質(zhì)煤流通的同時(shí)，還應(yīng)在政策上鼓勵(lì)其提質(zhì)和就地轉(zhuǎn)化，給予必要的補(bǔ)貼。

三、限制進(jìn)口煤非議

如果說(shuō)治理霧霾是對(duì)商品煤質(zhì)量管理最直接的解讀，那么“限制進(jìn)口煤、挽救國(guó)內(nèi)煤市措施”則是一些輿論對(duì)這一政策最大誤讀。

《辦法》在征求意見(jiàn)過(guò)程中，一直被外界解讀為政府將對(duì)進(jìn)口煤設(shè)置“特別關(guān)卡”的做法，有違國(guó)際貿(mào)易準(zhǔn)則，會(huì)引發(fā)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，還會(huì)保護(hù)國(guó)內(nèi)落后產(chǎn)能，間接推高煤價(jià)，是自我保護(hù)。

《辦法》不是為了救市，也救不了市。去年，我國(guó)進(jìn)口煤占全國(guó)煤炭消費(fèi)總量的比重不到8%，政府不可能為限制不到8%的份額而專門(mén)出臺(tái)文件。商品煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提高，客觀上會(huì)影響劣質(zhì)煤的進(jìn)口，也會(huì)把一部分低質(zhì)低價(jià)煤炭擋在市場(chǎng)大門(mén)之外，客觀上會(huì)緩解國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩狀況，穩(wěn)定煤炭?jī)r(jià)格，但政策初衷并不是保護(hù)落后產(chǎn)能，更不會(huì)違背WTO規(guī)則，相反，這樣做符合國(guó)際慣例。

早在2007年，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版了《世界貿(mào)易組織教程》，岳福斌正是該書(shū)的主編。諳熟WTO規(guī)則的他對(duì)于反對(duì)商品煤流通標(biāo)準(zhǔn)的聲音持駁斥態(tài)度：“國(guó)民待遇、透明度、公平競(jìng)爭(zhēng)是WTO的三個(gè)基本原則。正制定的商品煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)國(guó)內(nèi)外煤炭一視同仁，而且實(shí)施前會(huì)在WTO進(jìn)行備案，不存在違背WTO基本原則之說(shuō)。”

而且，這樣做符合WTO的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》，在國(guó)際貿(mào)易中，歐盟、美國(guó)、日本和韓國(guó)等都采取過(guò)技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施，主要手段同樣是提高標(biāo)準(zhǔn)、增加檢驗(yàn)檢疫項(xiàng)目和修改法規(guī)。

目前，我國(guó)對(duì)煤炭進(jìn)出口貿(mào)易的政策原則是鼓勵(lì)進(jìn)口、限制出口。在岳福斌看來(lái)，煤炭進(jìn)出口政策的大環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，政策已經(jīng)落后于時(shí)代發(fā)展，需要盡快調(diào)整。

歷史上，從煤炭充裕時(shí)候鼓勵(lì)出口，到后來(lái)煤炭緊張時(shí)候鼓勵(lì)進(jìn)口，我國(guó)的煤炭進(jìn)出口政策導(dǎo)向發(fā)生過(guò)逆轉(zhuǎn)性的變化。

2012年，我國(guó)取消對(duì)褐煤征收進(jìn)口關(guān)稅，至此，所有關(guān)于煤炭的關(guān)稅項(xiàng)目徹底取消。

在經(jīng)濟(jì)疲軟的影響下，美國(guó)發(fā)生頁(yè)巖氣革命，一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)煤炭的需求減少，來(lái)自美國(guó)等國(guó)家的煤炭急需找到市場(chǎng)出口，中國(guó)是他們物色到的理想地。

在國(guó)際煤價(jià)急轉(zhuǎn)直下、國(guó)內(nèi)煤價(jià)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，進(jìn)口煤貿(mào)易擁有巨大的利潤(rùn)空間，越來(lái)越多的企業(yè)看到了這一點(diǎn)，迅速加入進(jìn)口貿(mào)易行列。

目前，全國(guó)有800多家企業(yè)從事煤炭進(jìn)口貿(mào)易。不可否認(rèn)，在一段時(shí)間內(nèi)，進(jìn)口煤緩解了國(guó)內(nèi)煤炭供應(yīng)緊張的狀況，滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，起到了積極的作用。然而，進(jìn)口煤中的劣質(zhì)煤比重在不斷上升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在進(jìn)口煤中，劣質(zhì)煤占35%以上，以美國(guó)煤炭為主。這些煤炭流入中國(guó)，并未經(jīng)過(guò)洗選加工，具有高硫、高灰、高水的特點(diǎn)。

如今，進(jìn)出口政策環(huán)境又發(fā)生了變化。國(guó)內(nèi)煤炭供應(yīng)已由緊張變?yōu)槌湓?，解決大氣污染問(wèn)題成為當(dāng)務(wù)之急，大量劣質(zhì)煤的存在使得環(huán)境承受了巨大壓力。與此同時(shí)，煤炭生產(chǎn)和利用技術(shù)已取得新突破，劣質(zhì)煤提質(zhì)優(yōu)化成為可能。

加強(qiáng)對(duì)包括進(jìn)口煤在內(nèi)的商品煤的質(zhì)量管理符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)。應(yīng)趁當(dāng)前煤價(jià)較低、政策調(diào)整阻力較小的時(shí)機(jī)，盡快推出商品煤質(zhì)量管理辦法。

四、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之需

對(duì)流通領(lǐng)域的煤炭質(zhì)量提出一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并不是一拍腦門(mén)想出來(lái)的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)商品煤流通領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)范管理存在空白，這導(dǎo)致煤炭交易主體魚(yú)龍混雜，劣質(zhì)煤泛濫，在煤炭市場(chǎng)繁榮時(shí)期表現(xiàn)得更為突出。

業(yè)內(nèi)很早就有呼聲：劣質(zhì)煤在市場(chǎng)中流通，不僅保護(hù)了落后生產(chǎn)力，還浪費(fèi)了運(yùn)力，直接或間接助推環(huán)境污染。但由于市場(chǎng)太熱了，逐利的狂熱心態(tài)掩蓋了解決問(wèn)題的呼聲。

現(xiàn)在看來(lái)，我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)仍然存在諸多問(wèn)題。資源浪費(fèi)嚴(yán)重、安全事故多發(fā)、產(chǎn)品質(zhì)量不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展方式相對(duì)粗放、對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等，而解決這一系列問(wèn)題都有賴于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型指的是通過(guò)轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式和運(yùn)營(yíng)模式以及相對(duì)應(yīng)的組織形式、資源分配方式等，加快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)粗放型邁向現(xiàn)代集約化。產(chǎn)業(yè)升級(jí)則是指產(chǎn)品質(zhì)量的提升、產(chǎn)業(yè)效率的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

就煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)而言，提高商品煤流通質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是重要的內(nèi)容。

早在2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》就對(duì)我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)行了闡述，認(rèn)為轉(zhuǎn)型升級(jí)是整個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)和大趨勢(shì)。

2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃（2011~2015）》指出，要把創(chuàng)新、高效、環(huán)保等作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)容。

盡管?chē)?guó)家層面不斷釋放信號(hào)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但煤炭生產(chǎn)方式和利用方式的轉(zhuǎn)變，依然存在緩慢和不徹底的尷尬。對(duì)此，岳福斌認(rèn)為，煤炭流通方式轉(zhuǎn)變滯后是阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要因素之一。

在流通環(huán)節(jié)，煤販子靠倒買(mǎi)倒賣(mài)、摻假和缺斤短兩就能大賺特賺。這正是對(duì)煤炭流通環(huán)節(jié)管控不嚴(yán)的結(jié)果。解決問(wèn)題的辦法很明確——加快轉(zhuǎn)變煤炭流通方式，嚴(yán)格準(zhǔn)入、規(guī)范流通行為，保證價(jià)格信號(hào)準(zhǔn)確、商品煤符合標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管到位。