[page]法律成“一紙空文”

2009年12月26日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)可再生能源法修正案》,該修正案對(duì)2006年1月1日生效的《可再生能源法》一共做了8處修改,自2010年4月1日起施行。

《可再生能源法》作為指導(dǎo)可再生能源發(fā)展的基本大法,自2005年通過之后便遇到了難以實(shí)施的尷尬,此次對(duì)該法廣為關(guān)注的修正從啟動(dòng)到通過僅花了半年不到,而獲得業(yè)界各方的一致認(rèn)可和接受,顯示了新能源與傳統(tǒng)化石能源之間的矛盾并非想象中那么難以化解。

對(duì)比修正案和原法條,最為重要的修正體現(xiàn)于對(duì)原第14條——“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議,全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量,并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)”的修改。該條此次修改為:“國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度”,并補(bǔ)充3段具體內(nèi)容。

從“全額收購(gòu)”改為“國(guó)家實(shí)行全額保障性收購(gòu)”,雖看似差別不大,但對(duì)于解開可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展之“糾結(jié)”,卻甚為關(guān)鍵。

可再生能源（包括風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿确腔茉矗┑墓┙o方是發(fā)電企業(yè),收購(gòu)方是電網(wǎng)企業(yè)。修正前的《可再生能源法》僅僅規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)的義務(wù)——“全額收購(gòu)”發(fā)電企業(yè)的可再生能源電能并提供上網(wǎng)服務(wù),而沒有對(duì)發(fā)電企業(yè)的義務(wù)做出相應(yīng)規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)操作中,發(fā)電企業(yè)出于利益考量、機(jī)制掣肘以及新能源發(fā)展現(xiàn)狀等主客觀原因,往往以電網(wǎng)安全為由拒絕新能源并入電網(wǎng),使“全額收購(gòu)”的法條形同虛設(shè)。

從電網(wǎng)企業(yè)的利益考量上看,目前傳統(tǒng)煤電的上網(wǎng)電價(jià)約為風(fēng)電的一半,太陽(yáng)能發(fā)電的1/4,生物質(zhì)能發(fā)電成本則更高,電網(wǎng)公司當(dāng)然愿意采購(gòu)更便宜的煤電;此外,《可再生能源法》規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)有建設(shè)電網(wǎng)接入新能源的義務(wù),因此電網(wǎng)公司還需承擔(dān)接入可再生能源的建網(wǎng)成本,其中包括變壓器、變電站等一系列配套設(shè)施建設(shè)。由于很多風(fēng)電場(chǎng)位于風(fēng)資源豐富但不適于人居的偏遠(yuǎn)地區(qū),超出現(xiàn)有電網(wǎng)覆蓋范圍,而電網(wǎng)建設(shè)是一個(gè)需要長(zhǎng)期設(shè)計(jì)和規(guī)劃的過程。業(yè)內(nèi)人士介紹,新建電網(wǎng)成本可達(dá)80萬—100萬元/公里?！半娋W(wǎng)沒建好,全額收購(gòu)就沒法實(shí)現(xiàn)?！敝袊?guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)、曾任發(fā)改委能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任的吳鐘瑚對(duì)《商務(wù)周刊》說。

雖然為了支持可再生能源的發(fā)展,國(guó)家規(guī)定從目前的電費(fèi)收入中抽取0.002元/千瓦時(shí)用于補(bǔ)貼可再生能源,但業(yè)內(nèi)人士介紹,該專項(xiàng)補(bǔ)貼的結(jié)算周期長(zhǎng),流程復(fù)雜,有時(shí)還存在資金不到位的情況。按照2009年3.64萬億千瓦時(shí)的全國(guó)用電量計(jì)算,該筆補(bǔ)貼僅為73億元,相對(duì)于每年都超出規(guī)劃的可再生能源產(chǎn)能增量來說還是“很差錢”。“發(fā)電量增加,補(bǔ)貼就要增加,風(fēng)電今年又翻了一番多,太陽(yáng)能還要錢。”國(guó)家發(fā)改委原能源研究所所長(zhǎng)周鳳起對(duì)《商務(wù)周刊》說,今年電費(fèi)附加肯定要從2厘提到3厘錢,明年3厘夠不夠還不知道。

當(dāng)然,電網(wǎng)企業(yè)拒絕收購(gòu)可再生能源的理由不會(huì)是利益計(jì)算,而是更理直氣壯的安全問題。由于可再生能源尤其是風(fēng)電存在波動(dòng)性、間歇性和不穩(wěn)定性,比如在低電壓穿越技術(shù)上不達(dá)標(biāo),的確可能對(duì)電網(wǎng)造成嚴(yán)重沖擊,據(jù)說2009年遼寧白城就曾因風(fēng)電不穩(wěn)定發(fā)生過大面積停電事故。一位業(yè)內(nèi)人士稱:“電網(wǎng)企業(yè)就說你這個(gè)電我接受不了,發(fā)電企業(yè)也不敢跳出來說電網(wǎng)企業(yè)違法?！?/p>

當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)各執(zhí)一端,“市場(chǎng)之手”已然失效,而《可再生能源法》則因?yàn)闆]有涉及“全額收購(gòu)”的實(shí)施細(xì)則而成了“一紙空文”。該法頒布三年多,我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)形成了一方面設(shè)備產(chǎn)量和裝機(jī)容量連年翻番,另一方面可再生能源又入不了電網(wǎng),“1/3的風(fēng)機(jī)在空轉(zhuǎn)曬太陽(yáng)”的錯(cuò)位。

從“全額收購(gòu)”到“全額保障性收購(gòu)”

2009年底哥本哈根氣候大會(huì)召開之際,嚴(yán)重依賴于煤電的中國(guó)在此前向全世界宣布節(jié)能減排的目標(biāo)是到2010年單位GDP能源消耗量減少20%的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步承諾到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％－45％,非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15％左右。在此宏偉目標(biāo)下,再加上煤價(jià)大漲,可再生能源產(chǎn)業(yè)的矛盾積累已到了“刻不容緩”的程度?！爸贫ǚǖ囊环接X得原來的法難以執(zhí)行,下面的企業(yè)覺得全額收購(gòu)的問題始終沒有落實(shí),價(jià)格問題也沒有得到解決,另外經(jīng)費(fèi)來源在原來的法里也沒有說法,”吳鐘瑚說,“我想全國(guó)人大是在聽取了各界的意見之后決定修正這個(gè)法?！?/p>

2009年中,發(fā)改委能源局、全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)等部門召集產(chǎn)業(yè)各界商討修正《可再生能源法》。半年時(shí)間歷經(jīng)兩審,“全額收購(gòu)”表述被修改為“國(guó)家全額保障性收購(gòu)”,其中的“保障性”含義即明確了電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)以及政府三方的責(zé)任和義務(wù),使“全額收購(gòu)”更可操作。

修正案第14條中規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)的義務(wù)有二,一是“應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè),依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議,全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”;二是“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè),擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍,發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能等技術(shù),完善電網(wǎng)運(yùn)行管理,提高吸納可再生能源電力的能力,為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)”。

而發(fā)電企業(yè)的義務(wù)除了上述要“按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè),依法取得行政許可或者報(bào)送備案”,和供應(yīng)“符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的電能之外,還“有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全”。

吳鐘瑚解釋到,“保障性收購(gòu)”的第一層意思,是可再生能源發(fā)電的建設(shè)要納入到規(guī)劃中來,以保障電網(wǎng)銜接和資金來源,使電網(wǎng)和電場(chǎng)建設(shè)能夠同步,保證將來建成之后能夠全額收購(gòu);第二層意思是電源點(diǎn)必須符合規(guī)劃,不能亂建,規(guī)劃之外可以不收購(gòu);第三層意思是電力必須符合電網(wǎng)入網(wǎng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),包括電壓、體量、穩(wěn)定性等等,不能因?yàn)榻尤肟稍偕茉炊绊戨娋W(wǎng)安全。

“這是對(duì)雙方的約束,體現(xiàn)了法律的公平原則,這樣全額收購(gòu)才能在技術(shù)意義上得以實(shí)現(xiàn)。” 他說。

也即是說,只要發(fā)電企業(yè)的可再生能源屬于“規(guī)劃內(nèi)”且“符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”,電網(wǎng)企業(yè)便有義務(wù)加以“全額收購(gòu)”。這其中的所謂“規(guī)劃”則是指政府的義務(wù):“國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門,按照全國(guó)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃,確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重,制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購(gòu)可再生能源發(fā)電的具體辦法,并由國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在年度中督促落實(shí)”,且規(guī)劃在通過之前要征求企業(yè)專家和社會(huì)各方面的意見?！耙郧昂芏囡L(fēng)電場(chǎng)的建設(shè)是盲目的,就是打個(gè)招呼,沒有納入規(guī)劃?！眳晴姾髡f。

對(duì)于眾所關(guān)注的“并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)”,據(jù)周鳳起介紹,標(biāo)準(zhǔn)一定會(huì)是多方在一起討論決定后由質(zhì)檢總局來發(fā)布,主要的指標(biāo)是低電壓穿越和有風(fēng)無風(fēng)補(bǔ)償,“按照國(guó)際慣例,接入之后不能危及到電網(wǎng)安全,因?yàn)槟茉辞鍧嵟c電網(wǎng)安全相比還應(yīng)該放在第二位,如果電網(wǎng)不安全斷了電,那什么電都沒了”。[page]國(guó)際上發(fā)展可再生能源有兩種模式,一種是定額制,即對(duì)電力供應(yīng)商（電網(wǎng)企業(yè)）規(guī)定一個(gè)定額,讓其收購(gòu)一定比例的可再生能源以完成法律義務(wù);另一種是對(duì)電力終端用戶規(guī)定一個(gè)比例,強(qiáng)制其消費(fèi)一定比例的可再生能源。吳鐘瑚認(rèn)為,中國(guó)走的“全額保障性收購(gòu)”是第三條道路,“雖然沒規(guī)定配額比例,但必須符合規(guī)劃,也有一定彈性。”

“最低限額指標(biāo)”爭(zhēng)議

業(yè)內(nèi)人士向《商務(wù)周刊》介紹,在修正案討論中,最初有電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)“不具操作性的全額收購(gòu)”提出兩條修改意見,一是修改為“最低限額指標(biāo)”;二是限定被收購(gòu)可再生能源“須符合并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)”。全國(guó)人大在聽取了“方方面面的意見”之后,最終堅(jiān)持采用“全額保障性收購(gòu)”的法條,即保留了第二條修改意見,而未采納第一條。

但其間并非沒有反復(fù)。2009年8月28日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第10次會(huì)議初次審議《可再生能源法修正案（草案）》,并將其在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布向社會(huì)公開征集意見時(shí),仍在第14條里增加了“有關(guān)部門制定全國(guó)可再生能源發(fā)電量的年度收購(gòu)指標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃,確定并公布對(duì)電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)達(dá)到的全額保障性收購(gòu)可再生能源發(fā)電量的最低限額指標(biāo)”,以及“明確規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)前款規(guī)定的最低限額指標(biāo),與依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議,收購(gòu)不低于最低限額指標(biāo)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”等內(nèi)容。

國(guó)務(wù)院參事、中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)石定寰對(duì)《商務(wù)周刊》解釋為何最終未采用“最低限額指標(biāo)”時(shí)說,“大家說如果你有一個(gè)最低限額,那完成了最低限額之后,再多的你還要不要？”周鳳起指出,“最低限額指標(biāo)”未被啟用是因?yàn)樗汀叭~保障性收購(gòu)”是自相矛盾的,“'全額保障性收購(gòu)’就已經(jīng)有一個(gè)限額了,再來一個(gè)限額,滿足誰為主呢？”而中國(guó)風(fēng)力發(fā)電設(shè)備生產(chǎn)商的龍頭老大金風(fēng)科技(002202,股吧)副總裁王相明認(rèn)為,“最低限額”的一大問題同樣是不具可操作性,“風(fēng)電比較不穩(wěn)定,風(fēng)大風(fēng)小不一定,最低限額定了以后,如果風(fēng)小了最低限額完不成,發(fā)電企業(yè)肯定吃虧;風(fēng)大了電發(fā)多了電網(wǎng)企業(yè)又不要,那也是一個(gè)問題?！彼麑?duì)《商務(wù)周刊》說,“而且最低限額以什么標(biāo)準(zhǔn)來定？不說各地自然情況不一樣,就比如我搞了一個(gè)發(fā)電效率非常高的新技術(shù),按最低限額收購(gòu)的話,那么我效率最高、發(fā)電最多的企業(yè)反而吃虧,這不是阻礙技術(shù)進(jìn)步嗎？”

亮點(diǎn)與未盡事宜

在石定寰看來,本次修正案有三大亮點(diǎn),除了上述“全額保障性收購(gòu)”,以及將規(guī)劃的內(nèi)容和地位都通過法律形式確定下來這兩個(gè)亮點(diǎn)之外,還有一點(diǎn)是成立可再生能源基金,并明確了基金的來源為國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和電價(jià)附加費(fèi)。修正案中規(guī)定:“國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金,資金來源包括國(guó)家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等”,而原法條中僅表示“國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金”,并未明確資金來源。

“要讓可再生能源在發(fā)展的初期階段還不能平價(jià)上網(wǎng)的時(shí)候能健康發(fā)展,沒有錢這個(gè)事情就不行。” 石定寰說。

周鳳起對(duì)本刊解釋為何要將可再生能源附加“資金”改為“基金”:“附加資金實(shí)際上提高了可再生能源的上網(wǎng)電價(jià),電網(wǎng)公司收了電費(fèi)要交稅,這個(gè)稅金實(shí)際上還是從老百姓那里收來的,把這些電力附加、財(cái)政撥款以及其他收入都變成基金之后,用來支付增量成本,同時(shí)也可以拿這些錢來支持產(chǎn)業(yè)鏈的完善等等,更符合取之于民用之于民的原則?！?/p>

王相明坦言,作為一家新能源行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè),金風(fēng)科技非常關(guān)注本次《可再生能源法》的修正,在第一時(shí)間看到記者發(fā)給他的修正案文本后,他興奮地在電話中對(duì)記者表示:“我們覺得比上一版有很大進(jìn)步,'全額保障性收購(gòu)’照顧了各方的利益,有了這一條,整個(gè)法在核心方面就立住了?！钡瑫r(shí)希望,作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的一個(gè)通行證,全額保障性收購(gòu)中對(duì)于“并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)”的具體要求盡快出臺(tái),而且一定要做成國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),而不能是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)樯弦话娣删褪怯捎跊]有具體標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致無法執(zhí)行。

這也代表了業(yè)界的一個(gè)普遍擔(dān)心,《可再生能源法》是一部“上位法”,全文不到5000字,還需要通過一系列配套的規(guī)章、制度、法規(guī)加以細(xì)化。“這是一個(gè)可操作的基本大法,但同時(shí)如果不制定具體實(shí)施細(xì)則的話,法在實(shí)際中也會(huì)落空。”石定寰認(rèn)為,此次修正后還有大量細(xì)化的工作要跟進(jìn),相應(yīng)配套的細(xì)則應(yīng)抓緊出臺(tái),比如上網(wǎng)技術(shù)規(guī)范的制定與實(shí)施監(jiān)督,全額收購(gòu)的實(shí)施辦法,電價(jià)全網(wǎng)分?jǐn)偟降锥ǘ嗌俸线m,基金誰來管理,管理辦法是什么等等。

可再生能源企業(yè)家俱樂部執(zhí)行副主任施天藝博士認(rèn)為,《可再生能源法》的修訂為接下來一系列的配套政策打下了良好的法理基礎(chǔ),接下來一系列的法規(guī),比如《可再生能源上網(wǎng)電價(jià)及費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》、電監(jiān)會(huì)的《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》、發(fā)改委價(jià)格司的《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》等會(huì)陸續(xù)修訂后出臺(tái)。

此外,王相明注意到,此次修正案對(duì)于可再生電力在區(qū)域電網(wǎng)間的流動(dòng)不暢問題仍未加以關(guān)注。他認(rèn)為可再生能源在電網(wǎng)間的調(diào)度對(duì)于緩解風(fēng)電過剩非常有效,在技術(shù)上也沒有任何障礙,唯一的阻礙是利益和規(guī)章制度。“現(xiàn)在的調(diào)度技術(shù)很發(fā)達(dá),火電調(diào)度都沒有問題,但風(fēng)電調(diào)度電網(wǎng)就不支持。”他說,“如果在規(guī)劃里面規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)像發(fā)電企業(yè)一樣必須承擔(dān)多少比例的可再生能源的傳輸任務(wù),這個(gè)問題就好解決了。”

目前我國(guó)僅在《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》中對(duì)發(fā)電公司有此配額制要求,即五大電力公司可再生能源裝機(jī)發(fā)電量2010年要達(dá)到3%,2020年要達(dá)到8%,對(duì)電網(wǎng)企業(yè)則沒有明確的要求。