圍繞商品煤質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)的論戰(zhàn)，近期一再升級。

5月中旬傳出國家能源局?jǐn)M出臺《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）的消息后，《辦法》何時出臺一直備受關(guān)注。

有媒體將其中關(guān)于進(jìn)口煤質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)解讀為進(jìn)口煤限制令，近期還爆料“限制令擱淺”。

記者從權(quán)威人士處獲得消息，《辦法》并未擱淺，而是在研究討論階段，待完善后出臺。這位人士表示，有爭議也是正常的，但無論如何，促進(jìn)煤炭清潔利用，提高煤質(zhì)，保護資源環(huán)境，都是大勢所趨。

正反方觀點交鋒

圍繞是否應(yīng)提高商品煤質(zhì)量、限制劣質(zhì)煤流通的論戰(zhàn)，正反方觀點大致有兩類。

一類圍繞政府是否應(yīng)當(dāng)干預(yù)煤炭市場。

支持者認(rèn)為，《辦法》出臺有助于控制進(jìn)口煤激增，緩解國內(nèi)供需矛盾。

反對者認(rèn)為，國內(nèi)煤市低迷的原因不在于進(jìn)口煤，政府通過限制煤炭進(jìn)口來救市于事無補。相反，這會推高煤價，增加用煤企業(yè)的成本，制約東南沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，同時保護了國內(nèi)落后產(chǎn)能，產(chǎn)生新的權(quán)力尋租。

另一類討論的核心是環(huán)保問題。

支持者認(rèn)為，《辦法》對劣質(zhì)煤的流通進(jìn)行限制，有利于環(huán)保。

反對者認(rèn)為，國內(nèi)現(xiàn)有技術(shù)可以保證劣質(zhì)煤燃燒達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，無需另外限制其流通。

“加強商品煤質(zhì)量管理研究”課題組組長、中國煤炭經(jīng)濟研究院院長岳福斌在接受記者采訪時表示，反對者主要是劣質(zhì)煤的供應(yīng)廠商、火電廠、東南沿海地區(qū)使用進(jìn)口煤特別是劣質(zhì)進(jìn)口煤的地區(qū)，還有一些服務(wù)于火電廠、進(jìn)口煤商的咨詢機構(gòu)或個人。這些企業(yè)或個人均是現(xiàn)行商品煤標(biāo)準(zhǔn)和管理制度的受益者，對商品煤質(zhì)量管理政策出臺存在偏見。而一部分支持者也并未完全理解政策制定者的真正意圖。

據(jù)岳福斌介紹，政策的初衷是貫徹落實節(jié)約資源、保護環(huán)境的基本國策，助力煤炭產(chǎn)業(yè)升級，保證公共利益最大化。

資源浪費和環(huán)境污染問題，是靠市場機制無法解決的問題，是外部性問題。在經(jīng)濟學(xué)中，這種現(xiàn)象被稱為市場失靈，只能通過加強政府調(diào)控予以解決。

治理霧霾訴求

治理霧霾，是人們對提高商品煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)目的的最直接理解。

今年初，京津冀等地區(qū)嚴(yán)重的霧霾天氣引起了公眾和環(huán)保部門的重視，也引發(fā)了人們對燃煤鍋爐、燃油汽車的關(guān)注。

通過一系列調(diào)查，環(huán)保部門提供了這樣的佐證：排放源一次排放的氣體通過物理和光化學(xué)過程可生成二次粒子，這是霧霾生成的主因。其中，90%的排放來自于人類活動，經(jīng)對北京地區(qū)的調(diào)研分析，燃煤和機動車尾氣排放各占26%和17%。也就是說，治理霧霾，必須要考慮燃煤排放。

資料顯示，在市場中流通的劣質(zhì)煤有“三高”+ N的特點，即高硫、高灰、高水，還含有汞、砷、磷、氯等N種有害元素。

劣質(zhì)煤的流通對環(huán)境危害很大。經(jīng)過長途運輸和異地利用，煤炭從人口較少的地區(qū)運到人口密集地，其帶來的污染會產(chǎn)生更大危害。大量運輸劣質(zhì)煤，降低了運輸效率，浪費了運力資源。

目前，在國內(nèi)市場上流通的劣質(zhì)煤大約占原煤流通量的20%。經(jīng)過技術(shù)處理，提質(zhì)或就地轉(zhuǎn)化，可減少其流通對環(huán)境的污染。

一個尷尬的現(xiàn)實是，由于劣質(zhì)煤提質(zhì)和就地轉(zhuǎn)化投入大、經(jīng)濟效益低，生產(chǎn)企業(yè)和用戶都沒有動力做這件事情，而是更愿意直接銷售和使用原煤。

因此，就燃煤而言，要管住污染源，就必須從煤炭流通環(huán)節(jié)入手。

而提質(zhì)后的煤炭對環(huán)境污染少，可以節(jié)省大量治霾成本，產(chǎn)生的社會綜合效益很高。岳福斌建議，應(yīng)科學(xué)制定商品煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，禁止京津冀及東南沿海人口稠密地區(qū)使用劣質(zhì)煤，對運銷、使用不達(dá)標(biāo)劣質(zhì)煤的企業(yè)予以重罰。在限制劣質(zhì)煤流通的同時，還應(yīng)在政策上鼓勵其提質(zhì)和就地轉(zhuǎn)化，給予必要的補貼。

限制進(jìn)口煤非議

如果說治理霧霾是對商品煤質(zhì)量管理最直接的解讀，那么“限制進(jìn)口煤、挽救國內(nèi)煤市措施”則是一些輿論對這一政策最大誤讀。

《辦法》在征求意見過程中，一直被外界解讀為政府將對進(jìn)口煤設(shè)置“特別關(guān)卡”的做法，有違國際貿(mào)易準(zhǔn)則，會引發(fā)國際貿(mào)易爭端，還會保護國內(nèi)落后產(chǎn)能，間接推高煤價，是自我保護。

對此，岳福斌回應(yīng)，《辦法》不是為了救市，也救不了市。去年，我國進(jìn)口煤占全國煤炭消費總量的比重不到8%，政府不可能為限制不到8%的份額而專門出臺文件。商品煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提高，客觀上會影響劣質(zhì)煤的進(jìn)口，也會把一部分低質(zhì)低價煤炭擋在市場大門之外，客觀上會緩解國內(nèi)產(chǎn)能過剩狀況，穩(wěn)定煤炭價格，但政策初衷并不是保護落后產(chǎn)能，更不會違背WTO規(guī)則，相反，這樣做符合國際慣例。

早在2007年，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版了《世界貿(mào)易組織教程》，岳福斌正是該書的主編。諳熟WTO規(guī)則的他對于反對商品煤流通標(biāo)準(zhǔn)的聲音持駁斥態(tài)度：“國民待遇、透明度、公平競爭是WTO的三個基本原則。正制定的商品煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將對國內(nèi)外煤炭一視同仁，而且實施前會在WTO進(jìn)行備案，不存在違背WTO基本原則之說。”

而且，這樣做符合WTO的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》，在國際貿(mào)易中，歐盟、美國、日本和韓國等都采取過技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施，主要手段同樣是提高標(biāo)準(zhǔn)、增加檢驗檢疫項目和修改法規(guī)。

目前，我國對煤炭進(jìn)出口貿(mào)易的政策原則是鼓勵進(jìn)口、限制出口。在岳福斌看來，煤炭進(jìn)出口政策的大環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，政策已經(jīng)落后于時代發(fā)展，需要盡快調(diào)整。

歷史上，從煤炭充裕時候鼓勵出口，到后來煤炭緊張時候鼓勵進(jìn)口，我國的煤炭進(jìn)出口政策導(dǎo)向發(fā)生過逆轉(zhuǎn)性的變化。

2012年，我國取消對褐煤征收進(jìn)口關(guān)稅，至此，所有關(guān)于煤炭的關(guān)稅項目徹底取消。

在經(jīng)濟疲軟的影響下，美國發(fā)生頁巖氣革命，一些發(fā)達(dá)國家對煤炭的需求減少，來自美國等國家的煤炭急需找到市場出口，中國是他們物色到的理想地。

在國際煤價急轉(zhuǎn)直下、國內(nèi)煤價相對穩(wěn)定的情況下，進(jìn)口煤貿(mào)易擁有巨大的利潤空間，越來越多的企業(yè)看到了這一點，迅速加入進(jìn)口貿(mào)易行列。

目前，全國有800多家企業(yè)從事煤炭進(jìn)口貿(mào)易。不可否認(rèn)，在一段時間內(nèi)，進(jìn)口煤緩解了國內(nèi)煤炭供應(yīng)緊張的狀況，滿足了經(jīng)濟發(fā)展需要，起到了積極的作用。然而，進(jìn)口煤中的劣質(zhì)煤比重在不斷上升。據(jù)不完全統(tǒng)計，在進(jìn)口煤中，劣質(zhì)煤占35%以上，以美國煤炭為主。這些煤炭流入中國，并未經(jīng)過洗選加工，具有高硫、高灰、高水的特點。

如今，進(jìn)出口政策環(huán)境又發(fā)生了變化。國內(nèi)煤炭供應(yīng)已由緊張變?yōu)槌湓?，解決大氣污染問題成為當(dāng)務(wù)之急，大量劣質(zhì)煤的存在使得環(huán)境承受了巨大壓力。與此同時，煤炭生產(chǎn)和利用技術(shù)已取得新突破，劣質(zhì)煤提質(zhì)優(yōu)化成為可能。

岳福斌認(rèn)為，加強對包括進(jìn)口煤在內(nèi)的商品煤的質(zhì)量管理符合當(dāng)前的經(jīng)濟和社會形勢。應(yīng)趁當(dāng)前煤價較低、政策調(diào)整阻力較小的時機，盡快推出商品煤質(zhì)量管理辦法。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之需

對流通領(lǐng)域的煤炭質(zhì)量提出一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并不是一拍腦門想出來的。長期以來，我國對商品煤流通領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)范管理存在空白，這導(dǎo)致煤炭交易主體魚龍混雜，劣質(zhì)煤泛濫，在煤炭市場繁榮時期表現(xiàn)得更為突出。

業(yè)內(nèi)很早就有呼聲：劣質(zhì)煤在市場中流通，不僅保護了落后生產(chǎn)力，還浪費了運力，直接或間接助推環(huán)境污染。但由于市場太熱了，逐利的狂熱心態(tài)掩蓋了解決問題的呼聲。

現(xiàn)在看來，我國煤炭產(chǎn)業(yè)仍然存在諸多問題。資源浪費嚴(yán)重、安全事故多發(fā)、產(chǎn)品質(zhì)量不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展方式相對粗放、對生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等，而解決這一系列問題都有賴于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

在經(jīng)濟學(xué)理論中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型指的是通過轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式和運營模式以及相對應(yīng)的組織形式、資源分配方式等，加快實現(xiàn)由傳統(tǒng)粗放型邁向現(xiàn)代集約化。產(chǎn)業(yè)升級則是指產(chǎn)品質(zhì)量的提升、產(chǎn)業(yè)效率的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

就煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級而言，提高商品煤流通質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是重要的內(nèi)容。

早在2005年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》就對我國煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)行了闡述，認(rèn)為轉(zhuǎn)型升級是整個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)和大趨勢。

2011年，國務(wù)院印發(fā)的《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃（2011~2015）》指出，要把創(chuàng)新、高效、環(huán)保等作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要內(nèi)容。

盡管國家層面不斷釋放信號，鼓勵產(chǎn)業(yè)升級，但煤炭生產(chǎn)方式和利用方式的轉(zhuǎn)變，依然存在緩慢和不徹底的尷尬。對此，岳福斌認(rèn)為，煤炭流通方式轉(zhuǎn)變滯后是阻礙產(chǎn)業(yè)升級的重要因素之一。

“在流通環(huán)節(jié)，煤販子靠倒買倒賣、摻假和缺斤短兩就能大賺特賺。”岳福斌說，這正是對煤炭流通環(huán)節(jié)管控不嚴(yán)的結(jié)果。解決問題的辦法很明確——加快轉(zhuǎn)變煤炭流通方式，嚴(yán)格準(zhǔn)入、規(guī)范流通行為，保證價格信號準(zhǔn)確、商品煤符合標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管到位。