緊急呼吁

尊敬的各位全國人大常委會委員、尊敬的全國人大法律委員會、尊敬的全國人大環(huán)境資源法委員會、尊敬的全國人大行政法委員會：

自然之友于今日早上獲悉全國人大常委會正在審議《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》，其中關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定為：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟。”

上述立法建議，理論上無依據(jù)，立法上不科學(xué)，實(shí)踐中難操作，社會影響有倒退，因此我們強(qiáng)烈反對《環(huán)境保護(hù)法修正案》的審議采納該項立法建議。

首先，該條款單獨(dú)針對環(huán)保聯(lián)合會予以授權(quán)，違反眾多法律原則和立法基本技術(shù)性要求。

1、違反立法抽象原則和立法的普適性原則，直接規(guī)定具體個人或個別組織的權(quán)利義務(wù)，侵犯行政和司法裁量權(quán)，混淆了具體法律行為和抽象法律行為；

2、違反“法律面前人人平等”原則，形成針對個別組織（而非某類型或達(dá)到某條件組織）的“特權(quán)條款”。

3、違反法律的穩(wěn)定性要求，將法律的有效性建立在存續(xù)狀態(tài)不穩(wěn)定的組織之上。如果聯(lián)合會注銷或轉(zhuǎn)制，該條規(guī)定將失去意義。

4、違反立法語義嚴(yán)謹(jǐn)要求，“環(huán)保聯(lián)合會”非法律用語，名稱選擇并不體現(xiàn)組織特征。環(huán)保部門主管組織不都叫環(huán)保聯(lián)合會，叫環(huán)保聯(lián)合會的不都具備公益訴訟條件。以“環(huán)保聯(lián)合會”的名稱作為限制條件沒有合理的立法邏輯支持。

其次，該條款將形成立法行為和司法、行政等工作的潛在沖突。

去年通過的《民事訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。因此尚有立法需求的內(nèi)容僅局限在機(jī)關(guān)的邊界和類型，需要以“法律規(guī)定”來界定；而有關(guān)組織，則是交由司法和行政的具體裁量部門，進(jìn)一步提出具體的適用思路。

事實(shí)上，最高人民法院已經(jīng)在進(jìn)行針對《民事訴訟法》公益訴訟條款的司法解釋，各地已經(jīng)開展了眾多司法效果和社會效果俱佳的實(shí)踐，恐與該條款的立法規(guī)定直接沖突——包括中華環(huán)保聯(lián)合會同貴陽市公眾環(huán)境教育中心共同提起的定扒造紙廠公益訴訟案，自然之友、重慶綠聯(lián)和曲靖市環(huán)保局共同提起的曲靖鉻渣污染公益訴訟案等。

再次，該條款將限制實(shí)踐當(dāng)中被接受的公益訴訟主體類型，讓本就困難重重的公益訴訟實(shí)踐更加受限。

盡管該條款本身僅是授權(quán)性法律規(guī)定，原文沒有限制對《民事訴訟法》中公益訴訟主體的解釋空間。但由于部分地區(qū)法院面對公益訴訟的保守態(tài)度，如果該條款實(shí)施，實(shí)踐中必然會有部分司法機(jī)關(guān)以“法律沒有明確規(guī)定”為由拒絕民間環(huán)保組織提起的公益訴訟。歷史上這樣的例子并不少見：比如《信息公開條例》實(shí)施中，眾多政府部門以不在“主動公開”范圍為由拒絕其信息公開的法定義務(wù)；如同環(huán)境保護(hù)部現(xiàn)已廢止的環(huán)【2008】50號文，僅授權(quán)環(huán)保部門面對信息公開申請“可以”給建設(shè)單位和環(huán)評單位“聯(lián)系信息，實(shí)踐中卻使大量環(huán)保部門以此為擋箭牌，拒絕了公開環(huán)評文件的法定義務(wù)。

面對環(huán)境糾紛，司法解決本身的公信力就有待提升，環(huán)境法治的環(huán)境并不完善。該條款將加劇這一問題，使得越來越多的公眾求助于非制度化的途徑解決問題，所有環(huán)境糾紛進(jìn)入法律體系不到百分之一，形成了不穩(wěn)定的社會因素。這樣的限制性規(guī)定，將使更多的環(huán)境糾紛遠(yuǎn)離制度化解決途徑，造就潛在的對立情緒。

最后，該條款的規(guī)定與“公益訴訟”的立法目的南轅北轍。

經(jīng)過長年環(huán)境污染和生態(tài)破壞的積累，一方面今天中國面對愈演愈烈的污染危機(jī)和生態(tài)挑戰(zhàn)，“美麗中國”的任務(wù)艱巨，難度大，需要更多社會與制度力量的參與和解決；另一方面從政府到企業(yè)公眾，各方都認(rèn)識到了傳統(tǒng)環(huán)境管理模式的局限，以及環(huán)境管理綜合改革的必要性。在這樣的背景下，環(huán)境司法創(chuàng)新孕育而生——從2007年前后迄今已在祖國各地建立起數(shù)十家環(huán)保法庭，審理過多起知名有影響的環(huán)境公益訴訟案。而“公益訴訟”本身是環(huán)境司法創(chuàng)新中的普遍規(guī)定和核心內(nèi)容。其中貴陽市、云南省和海南省等地方司法創(chuàng)新規(guī)定，都沒有針對環(huán)保組織提出如此具體的要求。該條款背離了實(shí)踐總結(jié)，武斷規(guī)定，忽略了“實(shí)事求是”的原則、忽略了“實(shí)踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的要求。

“公益”顧名思義，代表是社會公共群眾的普遍利益。公益訴訟的代表，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是從群眾中來，到群眾中去的自發(fā)形成的環(huán)保組織。公益訴訟，是群眾路線在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的創(chuàng)新性延伸，是現(xiàn)代治理理念對于公眾參與的核心要求和最后保障。如果該規(guī)定實(shí)際上將公益訴訟的門檻設(shè)的高不可攀，刻意拉開公眾與環(huán)境保護(hù)工作的距離，無異于自絕于群眾，背離法治的要求和司法創(chuàng)新的發(fā)展趨勢，使美麗中國的夢想變成遙不可及的夢。

在此歷史攸關(guān)的時刻，我們衷心呼吁審議立法的各位委員、常務(wù)委員，傾聽在實(shí)踐第一線推動環(huán)境法治工作的環(huán)保組織的意見，重視本次修改可能帶來的重大影響，審慎考慮環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向。為了美麗中國在更廣泛的公眾參與下加速到來，請不要讓該條款成為本次《環(huán)境保護(hù)法》修法的歷史遺憾！

此致

敬禮！

自然之友

2013年6月26日