3月18日，位于西長安街的國家電監(jiān)會在暮色中悄然摘牌。十年來，這個屢屢被戲稱為“花瓶”的機構(gòu)始終未擺脫尬尷處境。

在此次機構(gòu)改革中，正部級的電監(jiān)會并入副部級的國家能源局，其方案堪稱“慘烈”。國家能源局的編制僅170余人，而電監(jiān)會系統(tǒng)的編制則超過300人。此外，能源局作為能源綜合管理機構(gòu)，僅有電力司等少數(shù)部門是真正的對口部門，編制就更加稀缺。

“都在等三定方案，現(xiàn)在我自己都不知道要往哪里去。”國家電監(jiān)會一位反復(fù)表示不能透露姓名的官員告訴《財經(jīng)》記者，他多年前放棄了更實惠的職務(wù)調(diào)至國家電監(jiān)會，期望能在改革中有所作為，然而光陰蹉跎，黑發(fā)變白發(fā)，他卻不得不面臨“再就業(yè)”。

令人嗟嘆的不僅僅是個人命運。從成立到摘牌，十年來國家電監(jiān)會一直未能搬離其監(jiān)管對象——國家電網(wǎng)公司的總部大樓，這最終也成整個機構(gòu)命運的隱喻。

除了缺乏最重要的價格監(jiān)管權(quán)、項目準(zhǔn)入權(quán)和電力調(diào)度權(quán)外，十年來，中國電力市場進步甚慢、遠未成形，導(dǎo)致“花瓶”和“無市可監(jiān)”的尷尬名聲，一路伴隨電監(jiān)會前行。

同為市場監(jiān)管機構(gòu)的證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會，個個風(fēng)生水起，與之形成鮮明反差。

新組建的國家能源局仍由國家發(fā)改委管理，新機構(gòu)主要職責(zé)包括：擬訂并組織實施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責(zé)能源監(jiān)督管理等。

“這事說小不小，說大不大。”電監(jiān)會一干部如是說，“撤并只是大部制改革的小動作，如何整合還無清晰框架。”

新的國家能源局局長由電監(jiān)會“末代掌門”吳新雄擔(dān)綱。他出身基層，經(jīng)驗豐富，在業(yè)界口碑甚佳。這兩年，其在電監(jiān)會“被窩里打拳”，卻也做得有幾分起色。

諸多電監(jiān)人士和改革派，都曾將電監(jiān)會重整河山的厚望寄托在吳身上。甚至有人稱，吳此去能源局，是中央政府籌建能源部的前奏。

更多的人則評價，電監(jiān)會重回發(fā)改委麾下，意味著“十年電改”已宣告失敗，中國重新回到了十年前依靠行政力量主導(dǎo)壟斷行業(yè)改革的起點。

前三棒

“成立十年來，電監(jiān)會沒有多少突出成績。”上述電監(jiān)會人士說，“更多的是履行一些普通職能。”

2002年，中國醞釀新一輪電力體制改革，電監(jiān)會應(yīng)運而生。彼時的一個焦點是，電監(jiān)會可從前身是國家計委發(fā)改委的手中，分割到多少權(quán)力。

2002年11月21日，國務(wù)院任命原浙江省長柴松岳為電監(jiān)會主席。三位副主席，分別為國務(wù)院體改辦原副主任邵秉仁、中國建設(shè)銀行原副行長宋密、原國家經(jīng)貿(mào)委電力司司長史玉波。

柴松岳稱，電監(jiān)會最大的課題，是如何成功實現(xiàn)對競爭性發(fā)電公司、壟斷性輸配電公司及電力調(diào)度交易中心的三大監(jiān)管。

在舊有體制中，電力項目和電價審批權(quán)屬于國家計委，產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)管理屬于國家經(jīng)貿(mào)委，企業(yè)財務(wù)管理屬于財政部。

有人指出，價格與準(zhǔn)入兩大監(jiān)管，應(yīng)是電監(jiān)會基本職能，否則其將“淪為花瓶”。

不料一語成讖。在國家后來賦予電監(jiān)會的11項主要職責(zé)中，并無上述兩項職能。其中第六項如是表述：根據(jù)市場情況，向政府價格主管部門提出調(diào)整電價建議；監(jiān)督檢查有關(guān)電價；監(jiān)管各項輔助服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)。

所謂“政府價格主管部門”，正是國家發(fā)改委及其麾下的價格司。

電監(jiān)會的第十項職責(zé)是：按照國務(wù)院的部署，組織實施電力體制改革方案，提出深化改革的建議。

這終于成為電監(jiān)會掙脫不掉的一個怪圈。沒有核心權(quán)力，便無法推動電改；電改沒有進展，電力市場便無法建立；沒有電力市場，電監(jiān)會則無市可監(jiān)；無所作為則邊緣化，更無力推動電改。

這十年，與電力有關(guān)的項目備案制度形同虛設(shè)，和審批一樣繁瑣；價格審批卻越擰越緊，無所不批，無事不批，已成為中國市場經(jīng)濟建設(shè)過程中的一道奇怪的風(fēng)景。

在柴松岳時期，電監(jiān)會完善了監(jiān)管組織框架，6個區(qū)域電監(jiān)局和11個城市電監(jiān)辦掛牌成立。雖無市可監(jiān)，但隊伍極度膨漲。

一個監(jiān)管機構(gòu)，無法可依是件荒唐事，但這卻偏偏發(fā)生在電監(jiān)會身上。成立兩年后，《電力監(jiān)管條例》姍姍來遲。但是，業(yè)界呼喚了多年的《電力法》修改，至今毫無動靜。

柴松岳堅決反對“省為實體”，力推區(qū)域電力市場建設(shè)，主張在區(qū)域電網(wǎng)范圍內(nèi)實現(xiàn)競價上網(wǎng)。但其時運不濟，東北電力市場開張之際，先是遭遇全國性電荒，而后煤價狂漲，終于導(dǎo)致東北實驗的失敗。

這亦是后幾任電監(jiān)會主席的尷尬。自2002年以來，中國經(jīng)濟年年高速增長，“保供給”已成能源行業(yè)第一要務(wù)，市場化改革一推再推。

柴還力推大用戶直供電。但在電網(wǎng)獨買獨賣的電力交易體制下，直供電成了地方政府為高耗能企業(yè)討便宜電的工具，與供需直接對接、促使電價市場化的初衷幾無關(guān)系。

柴松岳在任時期，一直強調(diào)“不越位，不錯位，不缺位”，但彼時電監(jiān)會干部要求發(fā)改委讓權(quán)的聲音此起彼伏。

2005年1月，一份《電價形成機制與電價監(jiān)管》的研究報告出爐。這份亞洲開發(fā)銀行和電監(jiān)會提供經(jīng)費70萬美元支持的報告稱，“根據(jù)國際經(jīng)驗，從改革方向看，電價審批權(quán)應(yīng)逐步賦予國家電監(jiān)會。”

2005年4月，中央編辦下發(fā)了《關(guān)于明確發(fā)改委與電監(jiān)會有關(guān)職責(zé)分工的通知》，電監(jiān)會的“奪權(quán)”活動終告失敗。

2006年底，柴松岳到齡退休。其對《鳳凰周刊》表示，“剛上任的時候，我也是信心滿滿，想大干一場，現(xiàn)實卻沒有我想象得那么簡單，很是無奈。”

接任者是國務(wù)院副秘書長尤權(quán)。中國的改革，多是自上而下推動，故業(yè)界當(dāng)時對尤權(quán)寄予厚望。

尤權(quán)上任后，國家電監(jiān)會迅速完成了“廠網(wǎng)分離”的遺留工作。在其任內(nèi)，電監(jiān)會年度監(jiān)管報告發(fā)布形成制度化。尤其是第一份監(jiān)管報告的新聞發(fā)布會，由國新辦主辦，聲勢浩大。

首份報告把矛頭直指電網(wǎng)壟斷，認為“當(dāng)前供電環(huán)節(jié)的特點是兩大電網(wǎng)公司（國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)）寡頭壟斷，普遍服務(wù)未完全實現(xiàn)，城鄉(xiāng)與地區(qū)差異依然存在，配合產(chǎn)業(yè)調(diào)控的差別電價基本未得到執(zhí)行”。

2008年3月，尤權(quán)重回國務(wù)院副秘書長崗位。

電監(jiān)會第三任掌門，是原信息產(chǎn)業(yè)部部長王旭東。王旭東在任期間甚是低調(diào)，很少出現(xiàn)在媒體上。但其一直大力倡導(dǎo)大用戶直供電，尤其對內(nèi)蒙古電力多邊交易市場鼎力支持。為此，不惜和發(fā)改委多次唱反調(diào)。

“末代掌門”

2011年6月，江西的“經(jīng)濟省長”吳新雄接掌電監(jiān)會。他除了人稱的鐵腕強硬外，其滔滔不絕的口才，為電監(jiān)會上下留下深刻印象。

“開始我以為他不懂電，沒想到他如此精通。”電監(jiān)會一位副司級干部回憶。

這應(yīng)得益于其在基層多年的招商引資經(jīng)歷。“他當(dāng)過省長，對‘省為實體’體會深刻。”上述干部稱，“我覺得，他贊成省為實體。他認為這是中國國情，但同時認為電改的大方向沒錯，在一次內(nèi)部會議上大談要推行輸配分開，為電價改革打好基礎(chǔ)。他用高速公路形容電網(wǎng)，用過路費形容輸電費用。”

2011年7月，電監(jiān)會發(fā)布了《電力調(diào)度機構(gòu)信息報送與披露辦法》。調(diào)度，是電網(wǎng)企業(yè)的核心機構(gòu)。歷史上，因為信息不對稱，監(jiān)管部門很難對電網(wǎng)調(diào)度做出監(jiān)管，“甚至材料也不報送”。

在國外，調(diào)度機構(gòu)有的獨立運行，有的設(shè)在電網(wǎng)內(nèi)部，但其都得到了有效監(jiān)管。但是，中國的電力調(diào)度一直呈現(xiàn)“黑箱化”，許多發(fā)電企業(yè)敢怒不敢言。

國家電網(wǎng)一直宣稱要堅持“輸配一體化、調(diào)度電網(wǎng)一體化、電網(wǎng)交易一體化”，但業(yè)界要求調(diào)度獨立的聲音綿綿不絕。電監(jiān)會辦公廳副主任俞燕山更是撰文提醒各界警惕“否定電力改革的市場化方向，幻想回到發(fā)、輸、配、售垂直一體化壟斷經(jīng)營的舊體制”的想法。

俞文中還提出，應(yīng)剝離電網(wǎng)企業(yè)占有的行政公權(quán)力，實現(xiàn)電力調(diào)度、交易的公開、公平、公正，為逐步放開大用戶減少技術(shù)壁壘。

2011年11月，電監(jiān)會出臺《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，并在蘇州、深圳開展了輸配電財務(wù)及成本獨立核算試點工作——這被認為是觸到了電網(wǎng)的痛處。

2012年3月，電監(jiān)會首次提及將研究制定《電力監(jiān)管法》，同時要推動《電力法》修訂。

“有為才能有位。”這是吳新雄的口頭禪。

困局猶在

吳新雄并非泛泛而談。2012年電監(jiān)會一反常態(tài)，開始對監(jiān)管對象痛下狠手。

2012年6月，電監(jiān)會公布了《2011年電能交易價格的監(jiān)管報告》。報告稱，電網(wǎng)企業(yè)存在輸電費用收取環(huán)節(jié)多、標(biāo)準(zhǔn)偏高、多收費用等問題，比如新疆電力公司多收輸電費約9700萬元，華中電網(wǎng)多收輸電費6480萬元。多達數(shù)千萬元的亂收費比比皆是，阻礙了跨省跨區(qū)電能交易。

另外，國家電網(wǎng)各線路綜合折舊率普遍較高，最高達到11.99％，而南方電網(wǎng)各線路也達到7.21％，均大大超過4％的定價折舊率（按25年經(jīng)營期計）。

在國外，電力監(jiān)管部門的主要監(jiān)管對象，正是需要政府定價的壟斷輸配環(huán)節(jié)；而發(fā)電售電和電力建設(shè)領(lǐng)域，則因充分競爭無須過分監(jiān)管。但在我國，卻似乎顛了個個。

近幾年，五大發(fā)電集團跑馬圈地，擴張速度極快，使中國電力裝機在短期內(nèi)突破了10億千瓦，位居全球第一。但許多專家指出，這些國有發(fā)電企業(yè)并非真正的市場主體，只重規(guī)模不重效益。

國資委號召央企做大做強、走出去后，國家電網(wǎng)逐漸壯大，許多業(yè)務(wù)和做法，已經(jīng)偏離了電力改革的方向。五大發(fā)電集團亦實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化，其中一些產(chǎn)業(yè)與主業(yè)相關(guān)性不足，違反了專業(yè)化分工原則。但站在企業(yè)角度看，響應(yīng)上級號召，實現(xiàn)國資增值保值，做大做強，也無可厚非。

這種制度設(shè)計和監(jiān)管框架的矛盾，過去、現(xiàn)在都在影響著電監(jiān)會正常發(fā)揮監(jiān)管職能。即便其并入能源局，也依然會長期存在。

原國家能源局局長張國寶曾公開稱，能源局亦受到多種體制掣肘。他曾經(jīng)反對國家電網(wǎng)收購許繼、平高，認為這有悖于主輔分離，結(jié)果國資委卻批了；而能源價格，能源局亦無發(fā)言權(quán)，仍在發(fā)改委價格司。

吳新雄領(lǐng)銜新組建的國家能源局后，依然要面對同樣的困局。