水電建設(shè)的規(guī)范管理

地方移民干部建議制定《水利水電工程移民法》，建立科學(xué)規(guī)范的移民法規(guī)政策體系

金沙江下游的四大水電站，向家壩、溪洛渡已到攻堅(jiān)階段，烏東德和白鶴灘又已開局。三峽集團(tuán)提出，將在后兩站推行“先移民后建設(shè)”模式。

三峽集團(tuán)董事長(zhǎng)曹廣晶解釋，過去水電移民包括向家壩在內(nèi)，都出現(xiàn)臨時(shí)搬遷過渡以滿足工程進(jìn)度的情況，從以人為本的角度考慮，應(yīng)先把移民安頓好，工程再跟上，避免“水趕人”。

2006年出臺(tái)實(shí)施的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》強(qiáng)調(diào)：未編制移民安置規(guī)劃或者移民安置規(guī)劃未經(jīng)審核的大中型水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)其建設(shè)，不得為其辦理用地等有關(guān)手續(xù)。

金沙江下游水電站所涉的云南、四川兩省各級(jí)移民干部也對(duì)記者表示，應(yīng)落實(shí)“先移民后建設(shè)”的開發(fā)程序，并理順移民管理體制，完善移民安置法規(guī)和政策，真正扭轉(zhuǎn)“重工程、輕移民，工程倒逼移民”現(xiàn)象。

重視移民訴求

63歲的雷世杰站在自家的農(nóng)田里，憂慮地對(duì)記者說，補(bǔ)償款要達(dá)到買宅基地、建一棟磚混新房，還要讓他們老兩口后半生生活無憂，他才會(huì)簽字同意搬遷。

雷世杰是溪洛渡庫(kù)區(qū)、云南省永善縣黃華鎮(zhèn)黃葛村8組村民，全鎮(zhèn)為數(shù)不多的200多戶尚未簽訂安置方案農(nóng)戶之一。他與老伴住在一棟外墻已經(jīng)冰裂的土木房中，僅有0.6畝農(nóng)地。

記者在庫(kù)區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，移民群眾在各自具體的利益訴求上表現(xiàn)得千差萬別，但核心都指向了謀求更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，反映出來的問題主要集中在“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”、“生活著落”、“就業(yè)”等。

盡管庫(kù)區(qū)地方政府和業(yè)主單位三峽集團(tuán)一再宣傳水電開發(fā)將為庫(kù)區(qū)帶來巨大發(fā)展前景，但不少移民抱著謀求“一錘子”效益的心態(tài)，搬遷時(shí)的一次性補(bǔ)償能否達(dá)到心理預(yù)期，是他們當(dāng)前的主要利益訴求。

三峽集團(tuán)移民局向家壩項(xiàng)目部副主任程劍平分析說，庫(kù)區(qū)縣多為貧困縣，當(dāng)?shù)卦S多群眾有一種“押寶”心態(tài)，期待借助水電開發(fā)“一夜致富”，不僅要把過去所有問題都解決掉，也希望把以后可能面臨的困難解決掉，“有些合理的要求我們應(yīng)該充分考慮，但有些要求不僅超出了政策許可范圍，也超出了企業(yè)能夠承受的范圍。”

強(qiáng)調(diào)“一錘子”效益的背后，是移民對(duì)未來生活的憂慮，而這一憂慮又與遷建當(dāng)中政策不盡明朗、前景不夠確定相關(guān)。

位于向家壩庫(kù)區(qū)施工區(qū)的云南省水富縣5000多名移民，早在6年前就已完成搬遷。當(dāng)時(shí)考慮到移民群眾的就業(yè)，安置社區(qū)選在距縣城不到10公里的一個(gè)溫泉旁邊，試圖通過旅游業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)來帶動(dòng)移民的生產(chǎn)發(fā)展和家庭收入。

但6年時(shí)間過去，記者不久前在這里采訪看到，為所有移民戶配備的700多間商鋪僅有100多間商鋪投入使用，其他都是大門緊閉。社區(qū)里隨處可見一些移民坐在一起聊天喝茶，無所事事。

多位受訪基層干部認(rèn)為，移民安穩(wěn)“利益是核心，政策是關(guān)鍵”，對(duì)移民普遍反映的合理利益訴求，如不違背國(guó)家政策，應(yīng)當(dāng)盡量予以滿足。移民搬遷安置的各項(xiàng)補(bǔ)償補(bǔ)助，應(yīng)當(dāng)按時(shí)足額發(fā)放，最好是在集中搬遷之前兌現(xiàn)，讓移民吃上“定心丸”。

確保移民穩(wěn)定

“水電移民總體上是非自愿移民，他們呈片狀分布，涉及群體人數(shù)較多，屬于整體性的社會(huì)系統(tǒng)重建。”云南省移民開發(fā)局副局長(zhǎng)劉紹鴻說，水電開發(fā)畢竟有利可圖，因此移民補(bǔ)償期望值也高。

四川省一位長(zhǎng)期做水電移民工作的干部對(duì)記者說，水電移民一方面希望搬遷后過上更好的生活，另一方面對(duì)未來生活的不確定性感到茫然和焦慮。這兩種普遍存在的心理，使移民容易在情緒上產(chǎn)生共鳴，一旦對(duì)某個(gè)問題普遍感到不滿，便容易發(fā)生群體性事件。

在受訪的基層干部看來，要高度重視如下因素：

新老移民條例交替。2006年新移民條例實(shí)施以前，大中型水利水電工程建設(shè)的移民安置執(zhí)行1991年的老移民條例。而向家壩、溪洛渡電站2006年之前就開始動(dòng)工建設(shè)，移民時(shí)間跨度大，許多“老移民”要求按照“新政策”調(diào)整安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)期望高。各縣移民普遍反映的訴求有兩個(gè)方面：一是土地補(bǔ)償?shù)乳L(zhǎng)期只有臨時(shí)控制性標(biāo)準(zhǔn)，希望最終標(biāo)準(zhǔn)考慮近幾年來物價(jià)上漲的因素；二是部分項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，如遷墳補(bǔ)助每座400元，實(shí)際上遷墳需要兩三千元。

移民安置滯后于工程建設(shè)。金沙江下游庫(kù)區(qū)水電項(xiàng)目在得到國(guó)家有關(guān)部門核準(zhǔn)前，就開展包括“三通一平”施工等前期工作，涉及部分移民先行搬遷，此時(shí)移民搬遷安置規(guī)劃設(shè)計(jì)尚未完成。

記者調(diào)研了解到，金沙江下游庫(kù)區(qū)各縣對(duì)移民安穩(wěn)工作俱予以高度重視，目前庫(kù)區(qū)安穩(wěn)形勢(shì)處于相對(duì)平靜期。

永善縣移民開發(fā)局局長(zhǎng)劉峰說，永善縣在移民工作中推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)每個(gè)階段性工作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將結(jié)果上報(bào)昭通市政府，形勢(shì)可控才能推進(jìn)工作。

另一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持慎用警力，主要領(lǐng)導(dǎo)親臨一線處置。在綏江“3·25”事件處置中，昭通市、綏江縣黨政領(lǐng)導(dǎo)在一線與移民代表對(duì)話，對(duì)移民提出的利益訴求進(jìn)行解答。

宜賓市扶貧和移民工作局副局長(zhǎng)卓友成表示，目前移民補(bǔ)償補(bǔ)助政策基本上已經(jīng)明確，大多數(shù)移民對(duì)補(bǔ)償補(bǔ)助政策總體是滿意的，少數(shù)移民有一些訴求，但問題都是個(gè)別性的，整體形勢(shì)穩(wěn)定。

綏江縣專門成立的移民維權(quán)工作組負(fù)責(zé)接待移民上訪，了解移民的利益訴求，協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決移民訴求。工作組組長(zhǎng)、縣政協(xié)原主席王惠銀說：“如果基層工作深入細(xì)致，許多矛盾沖突是可以避免的。”

受訪基層干部告訴本刊記者，只有真正尊重和保障移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能確保庫(kù)區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。為此，多數(shù)庫(kù)區(qū)鎮(zhèn)村對(duì)征收土地?cái)?shù)量、土地種類、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案、移民安置資金收支等情況一一做到張榜公布，接受移民的監(jiān)督。對(duì)移民提出的異議，要按程序復(fù)核，有誤則及時(shí)糾正，無誤則作出說明。

[page]

改變多頭管理

2010年6月，向家壩、溪洛渡移民進(jìn)程糾結(jié)之時(shí)，國(guó)家能源局牽頭成立了金沙江下游水電移民工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，以加強(qiáng)對(duì)移民工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保移民工作順利開展，保障電站順利建設(shè)。

金沙江下游水電移民工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國(guó)家能源局牽頭，成員包括四川、云南兩省發(fā)改委(能源局)、移民機(jī)構(gòu)，溪洛渡、向家壩水電站移民所涉及州、市政府，三峽集團(tuán)、水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院和設(shè)計(jì)單位的代表以及協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任；辦公室設(shè)在水規(guī)總院，主任則由國(guó)家能源局新能源司副司長(zhǎng)史立山擔(dān)任。

多位受訪庫(kù)區(qū)移民干部反映，此前多頭管理造成工作協(xié)調(diào)難度大，影響移民安置工作開展。云南省移民開發(fā)局副局長(zhǎng)劉紹鴻和四川省扶貧和移民工作局副局長(zhǎng)張文彪說，三峽工程、南水北調(diào)工程都設(shè)有單獨(dú)的移民工作管理機(jī)構(gòu)，水利部有水庫(kù)移民開發(fā)局，國(guó)家能源局也有一個(gè)專門管理水電移民工作的處室。

在多頭管理體制之下，地方移民機(jī)構(gòu)歸口不一、性質(zhì)各異。四川省扶貧部門和移民部門合在一起，屬于政府組成部門，云南省移民開發(fā)局則屬于參公管理的事業(yè)單位。庫(kù)區(qū)縣級(jí)移民局有的是參公管理，有的是普通事業(yè)單位，有的則是臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

劉峰告訴記者，永善“一肩挑兩站”，擁有溪洛渡和向家壩兩個(gè)庫(kù)區(qū)移民總數(shù)有3萬多人，移民安置任務(wù)艱巨，但縣移民局卻是“性質(zhì)不明”，移民局干部從各個(gè)部門抽調(diào)而來，有的是公務(wù)員、有的參公管理、有的是事業(yè)編制。

劉紹鴻認(rèn)為，在可以預(yù)見的未來幾十年內(nèi)，我國(guó)各種類型的移民工作任務(wù)將十分艱巨，移民規(guī)模比較龐大，如云南省“十二五”期間預(yù)計(jì)需要搬遷安置的水電移民將有29萬人，需要后期扶持的大中型水庫(kù)農(nóng)村移民約50萬人，對(duì)移民工作的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識(shí)。他建議國(guó)家成立統(tǒng)一的移民工作管理機(jī)構(gòu)，理順移民工作管理體制，整合分散在相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能，改變多頭管理和工作協(xié)調(diào)難的狀況。

建立規(guī)范體系

按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃是組織實(shí)施移民安置工作的前提依據(jù)。不過，大型水電項(xiàng)目得到國(guó)家發(fā)改委正式核準(zhǔn)之前，只要拿到國(guó)家發(fā)改委的“路條”就可以開展前期工作，這就涉及部分移民先行搬遷。而此時(shí)，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)尚未到位，征地補(bǔ)償和移民安置標(biāo)準(zhǔn)未經(jīng)批準(zhǔn)，容易造成矛盾和問題。

四川省屏山縣移民局局長(zhǎng)唐作榮說，向家壩水電站正式開工是2006年11月，實(shí)際上籌建工作2004年就已開始，等于電站建設(shè)比移民工作提前2年多時(shí)間。而且電站施工技術(shù)成熟，正式開工后進(jìn)展迅速，移民工作則是極為浩大和繁瑣的工程，因此造成“工程倒逼移民走”。這就產(chǎn)生一系列問題，如施工區(qū)移民要先行搬遷、圍堰區(qū)移民要過渡安置。

云南省移民開發(fā)局政策法規(guī)處處長(zhǎng)郭順德說，現(xiàn)行《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》僅為行政法規(guī)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持的意見》僅為政府規(guī)范性文件，法律層面的權(quán)威性不夠，也缺少足夠的配套政策出臺(tái)，使得在具體操作中面臨困難，一些具體問題的解決找不到政策法規(guī)依據(jù)。

“實(shí)際操作中，不同類型工程、不同江河流域、不同省份和不同電站，移民政策都不一樣。水利水電工程與城市拆遷、公路建設(shè)和鐵路建設(shè)等工程移民政策不一樣，金沙江下游水電移民與三峽工程、南水北調(diào)工程的移民政策也不一樣。”張文彪說，即使同樣是金沙江下游的水電移民，溪洛渡和向家壩的移民政策也有差別；同一個(gè)電站，四川和云南在政策執(zhí)行中還有差別。這些情況都易引起移民相互攀比。

受訪移民干部提出，應(yīng)盡快把制定《水利水電工程移民法》列入國(guó)家立法計(jì)劃，注意與《物權(quán)法》等法律的銜接，并完善配套政策措施，建立科學(xué)規(guī)范的移民法規(guī)政策體系。