記者：入夏以來(lái)，整個(gè)南方水系強(qiáng)降雨不斷。江西、湖南、湖北、廣州、云南、貴州、四川等地都發(fā)生了不同程度的水患災(zāi)害。您怎么看待今夏的汛情？是什么原因造成了汛情的頻發(fā)？此番的江西撫州唱?jiǎng)P堤的潰堤，暴露了長(zhǎng)江支流在防洪上有哪些問(wèn)題？

一些中小河流引發(fā)了超標(biāo)準(zhǔn)洪水，僅江西堤防決口就達(dá)17處之多，其中多數(shù)是保護(hù)農(nóng)田面積為千畝量級(jí)的小圩堤，而唱?jiǎng)P堤是唯一保護(hù)農(nóng)田面積超過(guò)10萬(wàn)畝的重要堤防，因此受到特別的關(guān)注。

程曉陶（工學(xué)博士，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院副總工程師，水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任，《水利學(xué)報(bào)》常務(wù)副主編）：今年汛情到7月下旬，可以概括為兩句話(huà)，一是局部災(zāi)情偏重，二是總體尚未超出正常年景。

局部災(zāi)情偏重，是由于4月份以來(lái)，華南、江南地區(qū)遭受了強(qiáng)降雨的輪番襲擊，在一些地區(qū)場(chǎng)次雨量達(dá)到數(shù)百毫米，在一些山區(qū)河流引發(fā)了山洪，并伴生了大量規(guī)模不等的滑坡、泥石流，據(jù)國(guó)土資源部門(mén)統(tǒng)計(jì)，其數(shù)量高達(dá)一般年份同期的10 倍；在一些中小河流引發(fā)了超標(biāo)準(zhǔn)洪水，僅江西堤防決口就達(dá)17處之多，其中多數(shù)是保護(hù)農(nóng)田面積為千畝量級(jí)的小圩堤，而唱?jiǎng)P堤是唯一保護(hù)農(nóng)田面積超過(guò)10萬(wàn)畝的重要堤防，因此受到特別的關(guān)注。

再有就是像廣州這樣的大城市，5月7日、14日連續(xù)兩次發(fā)布暴雨紅色預(yù)警，在強(qiáng)暴雨襲擊下發(fā)生了嚴(yán)重的內(nèi)澇，街道變成了行洪的河道，導(dǎo)致交通癱瘓，地下車(chē)庫(kù)變成了地下水庫(kù)，上萬(wàn)車(chē)輛受損，一些小區(qū)積水嚴(yán)重，停水停電，顯現(xiàn)出城市型水災(zāi)害的典型特征。

7月上中旬，大范圍的降雨又持續(xù)籠罩在長(zhǎng)江流域，在一些支流上引發(fā)了超標(biāo)準(zhǔn)、甚至超紀(jì)錄的洪水，沿江農(nóng)村，特別是一些城市如武漢、安慶發(fā)生了嚴(yán)重的內(nèi)澇，四川廣安市因渠江洪水水位超紀(jì)錄而受淹慘重。其后，東北、西北局部地區(qū)亦因強(qiáng)暴雨引發(fā)滑坡與堤防決口，造成嚴(yán)重?fù)p失。

記者：如果連續(xù)的強(qiáng)降雨發(fā)生在長(zhǎng)江干流，長(zhǎng)江干流是否有能力化解危機(jī)？三峽大壩將如何調(diào)度，以發(fā)揮攔蓄洪水的能力？

7月20日抵達(dá)三峽大壩的洪峰流量雖然達(dá)到7萬(wàn)立方米每秒，但是經(jīng)過(guò)三峽工程的調(diào)蓄之后，下泄流量被控制在4萬(wàn)立方米每秒，有效避免了荊江河段防汛險(xiǎn)情的發(fā)生。三峽工程在長(zhǎng)江流域防洪體系中的骨干作用已經(jīng)突顯出來(lái)。

程曉陶：從總體來(lái)看，今年汛情尚未超出正常年份，大江大河至7月下旬水勢(shì)基本平穩(wěn)。即使從長(zhǎng)江流域來(lái)看，雨量雖然偏大，但是降雨分布比較有利，暴雨中心的移動(dòng)，屬于“先下后上”型，避免了“上大洪水”與“下大洪水”的遭遇。7月20日抵達(dá)三峽大壩的洪峰流量雖然達(dá)到7萬(wàn)立方米每秒，但是經(jīng)過(guò)三峽工程的調(diào)蓄之后，下泄流量被控制在4萬(wàn)立方米每秒，有效避免了荊江河段防汛險(xiǎn)情的發(fā)生。

同時(shí)，98大洪水之后，長(zhǎng)江中下游干堤加固工程已經(jīng)全部完成，這也使我們對(duì)于迎戰(zhàn)大洪水有了更多的底氣。7月下旬強(qiáng)降雨區(qū)如期向北移出長(zhǎng)江流域，受災(zāi)嚴(yán)重的一些區(qū)域洪水較快退去，災(zāi)后重建的工作得以及時(shí)展開(kāi)。

目前，我國(guó)正處于“七下八上”的全國(guó)防汛關(guān)鍵時(shí)期，更要密切注視汛情的發(fā)展。除了西移、北移的強(qiáng)降雨區(qū)外，臺(tái)風(fēng)暴雨可能引起的突發(fā)性洪水也將成為防御的重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，我國(guó)大江大河干流的防洪能力已有所增強(qiáng)，三峽工程在長(zhǎng)江流域防洪體系中的骨干作用已經(jīng)突顯出來(lái)。

與此同時(shí)，中小河流整治、山洪災(zāi)害防治、城市防洪等問(wèn)題正成為社會(huì)更為關(guān)注的焦點(diǎn)。而要探尋解決這些問(wèn)題的良策，就需要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的大背景下水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)的成因作深層次的分析。

記者：目前，我國(guó)中小河流治理嚴(yán)重滯后。據(jù)稱(chēng)，有2/3的中小河流達(dá)不到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。您怎么看待這些發(fā)生在長(zhǎng)江流域之外的洪澇災(zāi)害？為什么中小河流達(dá)不到防洪標(biāo)準(zhǔn)？這暴露了我們防洪體系中的什么問(wèn)題？

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，一些傳統(tǒng)有效的治水措施已經(jīng)難以為繼，而標(biāo)準(zhǔn)更高的新的安全保障體系又沒(méi)有建立起來(lái)，這是我們目前面臨的一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

程曉陶：任何國(guó)家的河流都是分級(jí)管理的。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，特別是1998年大洪水之后，國(guó)家成倍增加了大江大河的治水投入，目前我國(guó)大江大河干流防御大洪水的能力有了顯著的增強(qiáng)。

近年來(lái)，我國(guó)因水災(zāi)死亡人口中，突發(fā)性暴雨山洪引起死亡人口從20 %上升到了70%—80%，但是從歷年山洪災(zāi)害死亡總?cè)丝跀?shù)看，并無(wú)上升的趨勢(shì)。這一現(xiàn)象總體上說(shuō)，是江河洪水泛濫死亡人數(shù)顯著減少的結(jié)果。然而這也說(shuō)明，在防洪減災(zāi)中要進(jìn)一步體現(xiàn)以人為本，就必須在減輕山洪災(zāi)害上下工夫。顯然，加強(qiáng)中小河流整治，有效防治山洪災(zāi)害，已經(jīng)成為踐行科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)之一。

目前我國(guó)中小河流整治嚴(yán)重滯后，存在一些明顯的薄弱環(huán)節(jié)。第一、治理投入不足。我國(guó)大江大河的整治，由于事關(guān)全局，因此歷來(lái)以中央財(cái)政為投入主體。而中小河流，主要在省、市管轄范圍之內(nèi)，因此是以地方財(cái)政為投資主體的。近年來(lái)，在東部富裕的省份，中小河流整治已經(jīng)有了較大的投入，但是中西部省份大多數(shù)中小河流，實(shí)際上是在吃上世紀(jì)50—80年代群眾義務(wù)投工投勞進(jìn)行河流整治的老本?，F(xiàn)在傳統(tǒng)的水利“冬修”、“春修”制度已經(jīng)基本廢止了，再加上農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，汛期堤防查險(xiǎn)、排險(xiǎn)、搶險(xiǎn)的力量也嚴(yán)重不足。

第二、人為加重災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題十分突出。在大規(guī)模建設(shè)發(fā)展時(shí)期，建筑用沙量需求很大，在大江大河對(duì)非法采沙管理力度加大的情況下，中小河流成為采沙的主要來(lái)源。由于管理力量薄弱，因亂采亂挖導(dǎo)致河勢(shì)紊亂，危及堤防安全的現(xiàn)象十分普遍。同時(shí)，山區(qū)道路修建、采礦業(yè)發(fā)展中，大量棄土推入河道，導(dǎo)致河床淤積、行洪能力萎縮，也是加重山洪危害的重要原因。而山區(qū)修路、蓋房，破壞山體穩(wěn)定性，卻缺少必要的固坡防滑措施，則是滑坡頻發(fā)的根源。此外，人與水爭(zhēng)地的矛盾依然突出。一些房屋直接蓋在了行洪的通道上，山洪一來(lái)，被沖得蕩然無(wú)存。這些問(wèn)題說(shuō)明，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，一些傳統(tǒng)有效的治水措施已經(jīng)難以為繼，而標(biāo)準(zhǔn)更高的新的安全保障體系又沒(méi)有建立起來(lái)，這是我們目前面臨的一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

2008年中央1號(hào)文件明確提出“各地要加快編制重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理規(guī)劃，增加建設(shè)投入，中央對(duì)中西部地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助，引導(dǎo)地方搞好河道疏浚”。

事實(shí)上，中小河流的治理已經(jīng)引起了我國(guó)政府的重視。2008年中央1號(hào)文件明確提出“各地要加快編制重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理規(guī)劃，增加建設(shè)投入，中央對(duì)中西部地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助，引導(dǎo)地方搞好河道疏浚”。2009年10月水利部、財(cái)政部印發(fā)了《重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》，其后中央財(cái)政決定設(shè)立全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理專(zhuān)項(xiàng)資金，并啟動(dòng)了一批重點(diǎn)中小河流治理的試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在提高中小河流重點(diǎn)河段的防洪減災(zāi)能力，保障區(qū)域防洪安全和糧食安全，兼顧河流生態(tài)環(huán)境，是以堤防護(hù)岸加固和建設(shè)、河道清淤疏浚和排澇工程為主的綜合性治理項(xiàng)目。

然而，我國(guó)面積在100平方公里面積以上的河流有5萬(wàn)余條，如果地方政府要得到中央財(cái)政的補(bǔ)助才進(jìn)行治理，不知要等到何年何月才能見(jiàn)到整治的成效。即使中央財(cái)政能夠?yàn)橐恍┲攸c(diǎn)河流的治理項(xiàng)目提供資金，那么長(zhǎng)期維護(hù)的投入又從何而來(lái)呢？

顯然，中小河流治理滯后不是一個(gè)簡(jiǎn)單靠中央政府增加投入就可能短期解決的問(wèn)題。我們需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展階段面臨的一些治水新問(wèn)題，從自身國(guó)情出發(fā)，因地制宜，尋求切實(shí)可行的治水良策。

記者：目前，在全球范圍內(nèi)，越來(lái)越多的極端天氣發(fā)生，我們應(yīng)該怎么構(gòu)建可靠的防洪減災(zāi)體系？洪水來(lái)臨，我們應(yīng)該如何調(diào)度調(diào)控，以最大化地降低損失？洪水過(guò)后，我們應(yīng)該如何避免次生災(zāi)害的發(fā)生？

隨著綜合國(guó)力的增強(qiáng)，全社會(huì)水患風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)，法制水平與管理水平的提高，我們又有可能構(gòu)建起更為可靠的現(xiàn)代化的防洪抗旱減災(zāi)體系，有效抑制水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)。

程曉陶：目前，一方面氣候變化導(dǎo)致水旱災(zāi)害頻發(fā)并重，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展又帶來(lái)了一系列的治水新問(wèn)題；另一方面，隨著綜合國(guó)力的增強(qiáng)，全社會(huì)水患風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)，法制水平與管理水平的提高，我們又有可能構(gòu)建起更為可靠的現(xiàn)代化的防洪抗旱減災(zāi)體系，有效抑制水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)。我將以中小河流整治為例，探討治水的出路何在。

首先，應(yīng)該健全中小河流分級(jí)管理的體制，將各級(jí)政府在中小河流治理中的職責(zé)明確分解到各個(gè)河段，并建立合理的考評(píng)與獎(jiǎng)懲制度。

其次，重建長(zhǎng)效的建設(shè)與維護(hù)機(jī)制。動(dòng)員全社會(huì)的力量，自己的家園自己保，有錢(qián)出錢(qián)，無(wú)錢(qián)出力；出力者可以從中掙到一定的收入，這才有利于縮小貧富差距。中央財(cái)政只是對(duì)出大力者給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)有利于全局的方案給予補(bǔ)貼。

第三，對(duì)山區(qū)河流進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，設(shè)立紅線與黃線。紅線內(nèi)為5—10年一遇洪水的行洪通道，要避免蓋房子。紅、黃線之間，允許蓋房子，但是需要采取自我防護(hù)措施。

當(dāng)超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生時(shí)，超標(biāo)準(zhǔn)洪水可自動(dòng)漫溢，削去部分洪峰，不加重下游的防洪負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于河道的基本行洪能力并未損失，洪水主流仍在河槽中演進(jìn)，側(cè)向漫過(guò)堤頂?shù)乃坎粌H有限，而且破壞力要小得多。

第四，建可溢流的堤防。中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)不可能、也不必要定得很高，定高了不僅建設(shè)維護(hù)成本過(guò)高，超出地方承受能力，而且還可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向下游經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)區(qū)域轉(zhuǎn)移?？梢缌鞯牡谭啦皇侨婕痈叩谭?，而是局部降低堤防，并對(duì)降低堤段作護(hù)面防沖處理。降低的高度，為規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的高度，只是未加超高部分而已。這樣，當(dāng)超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生時(shí)，超標(biāo)準(zhǔn)洪水可自動(dòng)漫溢，削去部分洪峰，不加重下游的防洪負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于河道的基本行洪能力并未損失，洪水主流仍在河槽中演進(jìn)，側(cè)向漫過(guò)堤頂?shù)乃坎粌H有限，而且破壞力要小得多，老百姓看到堤頂溢流，也有較充分的時(shí)間轉(zhuǎn)移。同時(shí)，在面上還可以采取更多的措施來(lái)減輕水災(zāi)的損失。

但是，這種有利于全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的方案，不一定是地方上自愿采取的措施，因此需要法律手段的強(qiáng)制實(shí)施，行政手段的推動(dòng)落實(shí)，經(jīng)濟(jì)手段的補(bǔ)償誘導(dǎo)，科技手段的大力支持。中央財(cái)政對(duì)中小河流的補(bǔ)貼，就應(yīng)該補(bǔ)給這樣的工程，以非工程措施來(lái)推動(dòng)有利于全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的工程措施。

第五，探討適宜且強(qiáng)有力的河沙采集管理體制，避免人為加重洪水風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，合理有序的采沙，既能滿(mǎn)足建設(shè)發(fā)展的需求，還可以適度擴(kuò)大河流的行洪能力。臺(tái)灣曾經(jīng)也遇到同樣的難題，最后是將河段分段承包給有實(shí)力的采沙企業(yè)，促使零散的業(yè)主組合成規(guī)?；牟缮彻?，并以遵守政府采沙規(guī)劃作為獲得開(kāi)采權(quán)的條件。而采沙公司為了保有合法的采沙權(quán)，也愿意與政府配合。顯然簡(jiǎn)單禁止采沙，只堵不疏的做法，是難以奏效的。要收到雙贏的效果，必須走管理體制與運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新之路。

記者：我聽(tīng)說(shuō)TNC正在推動(dòng)生態(tài)流方面的研究。他們想模仿洪水天然的狀態(tài)，通過(guò)人為的調(diào)控，讓中下游濕地按照自然的節(jié)律定期淹沒(méi)，以保護(hù)和修復(fù)中下游濕地的生態(tài)系統(tǒng)。這種思路跟傳統(tǒng)的防洪思路有什么差異？在長(zhǎng)江干支流目前的防洪體系下，此種防洪思路有沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義和可行性？

恢復(fù)通江湖泊，在三峽建成前是不可想象的，因?yàn)榇蠛樗陂g的異常高水位將帶來(lái)災(zāi)難性的后果?，F(xiàn)在有了三峽工程的調(diào)控，這一風(fēng)險(xiǎn)可以有所降低。從更長(zhǎng)的時(shí)期來(lái)看，三峽工程開(kāi)始正常運(yùn)行，實(shí)際上是為長(zhǎng)江中下游生態(tài)環(huán)境修復(fù)創(chuàng)造了條件。

程曉陶：TNC是一個(gè)國(guó)際性的組織，叫大自然保護(hù)協(xié)會(huì)。他們的這種思路與傳統(tǒng)的防洪思路有顯著的差別。傳統(tǒng)的思路是盡可能擴(kuò)大保護(hù)范圍，提高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，但是流域天然調(diào)蓄洪水的能力隨之不斷削弱，人與自然的關(guān)系日趨緊張。保護(hù)與修復(fù)一些濕地生態(tài)系統(tǒng)，則有利于恢復(fù)流域自然調(diào)蓄洪水的部分能力，并有利于生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護(hù)。

長(zhǎng)江歷史上有許多的通江湖泊，對(duì)于洪水有較大的調(diào)蓄能力。19世紀(jì)以來(lái)，隨著人口的成倍增長(zhǎng)，人與水爭(zhēng)地的壓力越來(lái)越大，沿江連續(xù)堤防系統(tǒng)建成?，F(xiàn)在除了兩大淡水湖——鄱陽(yáng)湖和洞庭湖之外，其他通江湖泊幾乎全部被切斷了與長(zhǎng)江的天然聯(lián)系。

由此而帶來(lái)一系列的后果：洄游和半洄游魚(yú)類(lèi)失去索餌場(chǎng)、繁殖場(chǎng)、育肥場(chǎng)，成為長(zhǎng)江魚(yú)類(lèi)資源和大多數(shù)湖泊魚(yú)類(lèi)多樣性顯著降低的重要因素；湖泊與江河交流水量減少，湖泊缺少漲落區(qū)，濕地面積和質(zhì)量大大下降，淺灘等多種類(lèi)型濕地喪失，原有的生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，生境單一化，使得濕地對(duì)污染的生物降解能力下降，易于形成富營(yíng)養(yǎng)化；防洪保護(hù)范圍的擴(kuò)大，天然調(diào)蓄洪水空間的減少，使得江河洪峰水位抬升，汛期高水位持續(xù)時(shí)間延長(zhǎng)，防汛搶險(xiǎn)壓力增大。這些都是三峽工程建成之前就已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)象。

如果在長(zhǎng)江中游恢復(fù)一些通江湖泊，增強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江洪水的吞吐能力，也就意味著增強(qiáng)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力，為化解發(fā)電與防洪、航運(yùn)、水產(chǎn)、環(huán)保等方面的矛盾創(chuàng)造了條件。

然而，恢復(fù)通江湖泊，在三峽建成前是不可想象的，因?yàn)榇蠛樗陂g的異常高水位將帶來(lái)災(zāi)難性的后果?，F(xiàn)在有了三峽工程的調(diào)控，這一風(fēng)險(xiǎn)可以有所降低。目前社會(huì)一些人較多地關(guān)注了三峽工程建成以來(lái)對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)的沖擊，但事實(shí)上，長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)的失衡由來(lái)已久，白鰭豚在三峽建設(shè)之前就已經(jīng)難覓其蹤。因此，從更長(zhǎng)的時(shí)期來(lái)看，三峽工程開(kāi)始正常運(yùn)行，實(shí)際上是為長(zhǎng)江中下游生態(tài)環(huán)境修復(fù)創(chuàng)造了條件。

如果說(shuō)，三峽建成之后，我們需要重構(gòu)滿(mǎn)足發(fā)展需求的更高層次的平衡的話(huà)，那么生態(tài)修復(fù)型蓄滯洪區(qū)的建設(shè)將是一顆有利的砝碼。

此外，蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)也為生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)提供了重要的機(jī)遇。為了確保長(zhǎng)江中下游干流的防洪安全，城陵磯附近仍需要安排100億立方米的分蓄洪容積。如果能夠結(jié)合TNC的構(gòu)想，建設(shè)可常年吐納洪水的生態(tài)修復(fù)型的蓄滯洪區(qū)，那將是很有意義的事情。

因?yàn)橥ㄟ^(guò)土地利用方式與生產(chǎn)、生活方式的調(diào)整，鼓勵(lì)發(fā)展?jié)竦厣鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)等，可以增強(qiáng)對(duì)特大洪水分洪的適應(yīng)能力與承受能力，并有利于構(gòu)筑和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。同時(shí)，還有助于緩解三峽工程的調(diào)度運(yùn)行給河流生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)的壓力。

如果說(shuō)，三峽建成之后，我們需要重構(gòu)滿(mǎn)足發(fā)展需求的更高層次的平衡的話(huà)，那么生態(tài)修復(fù)型蓄滯洪區(qū)的建設(shè)將是一顆有利的砝碼。因此，TNC積極推動(dòng)的模式是有其現(xiàn)實(shí)意義的。當(dāng)然，從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，其可行性還需要做更為深入的論證。