水電業(yè)主、地方政府和移民之間的利益沖突屢有發(fā)生，移民安置問(wèn)題成為影響水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的一個(gè)關(guān)鍵因素

因?qū)鹕辰蚣覊嗡娊ㄔO(shè)中移民安置政策的不滿，3月25日，云南省綏江縣暴發(fā)了逾2000位移民與地方政府發(fā)生沖突的事件，且持續(xù)五天之久(詳見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2011年第8期“綏江圍城”)。

綏江事件并非同類事件首發(fā)，水電業(yè)主、地方政府和移民之間的利益沖突屢有發(fā)生。移民安置問(wèn)題成為影響水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的一個(gè)關(guān)鍵因素。

移民補(bǔ)償糾葛

對(duì)于大型水電站的建設(shè)而言，移民問(wèn)題比生態(tài)保護(hù)更為棘手。

一座待建大中型水電站在開(kāi)始水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、編制移民安置規(guī)劃大綱、提交可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，按2006年出臺(tái)的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(下稱《移民條例》)要求，需經(jīng)省級(jí)或者國(guó)家級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)(視具體項(xiàng)目級(jí)別而定審批權(quán)限)審核通過(guò)方可繼續(xù)往下走程序。

在2006年之前，移民問(wèn)題可以邊建邊解決，但是《移民條例》規(guī)定，項(xiàng)目法人編制移民安置規(guī)劃大綱，按照審批權(quán)限報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國(guó)務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)審批；省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國(guó)務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)在審批前，應(yīng)當(dāng)征求移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府的意見(jiàn)。

這意味著，一個(gè)水電項(xiàng)目在可研階段就要把移民安置規(guī)劃做完。

按照現(xiàn)有程序規(guī)定，在做可研報(bào)告之前，業(yè)主要委托研究設(shè)計(jì)單位做項(xiàng)目建議書(shū)，即要做實(shí)物指標(biāo)調(diào)查和社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查，除了當(dāng)?shù)厝丝?、房屋和土地外，包括道路、電線桿、墳?zāi)埂⒘帜镜染枵{(diào)查清楚，此外還要做受影響家庭的經(jīng)濟(jì)收入與支出、生活水平、風(fēng)俗習(xí)慣等社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查，之后才能做移民安置規(guī)劃。

向家壩水電站的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查委托的是中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)公司中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院。做調(diào)查時(shí)，需要項(xiàng)目業(yè)主、云南和四川二省移民局聯(lián)合組織調(diào)查，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)政府代表與村委會(huì)代表等都須參與，且最后的調(diào)查結(jié)果必須有各方代表簽字認(rèn)可；在調(diào)查過(guò)程中，房屋及附屬物調(diào)查結(jié)果，需要每戶屋主簽字。調(diào)查報(bào)告出爐之后，縣級(jí)政府還要正式出公函，承認(rèn)調(diào)查結(jié)果。

向家壩電站移民、綏江縣中城鎮(zhèn)鳳池村紅廟自然村村干部劉江(化名)參與了鳳池村涉及向家壩水電站的規(guī)劃區(qū)工作，但是，他在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，已經(jīng)記不清2007年村委會(huì)和當(dāng)?shù)卣I(yè)主就搬遷問(wèn)題具體協(xié)商的內(nèi)容，只知道該村執(zhí)行的是臨時(shí)搬遷條件。他的同村亦表示，“不知道方案制定。第一次搬遷都不太懂。”

每個(gè)大中型水電站移民安置方案都要經(jīng)過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位會(huì)同地方政府合作確定，同時(shí)征求地方政府和移民的意見(jiàn)。由政府主導(dǎo)，一般至少要提出多個(gè)方案，一次性補(bǔ)償或有土安置或其他方案，征求移民意見(jiàn)。方案需要報(bào)省甚至國(guó)家有關(guān)部門(mén)審查通過(guò)。但華電怒江公司規(guī)劃發(fā)展部副主任、征地移民辦主任伏四明說(shuō)：“無(wú)論做得如何精細(xì)，補(bǔ)償時(shí)總有一小部分移民的利益得不到照顧。”

移民安置及補(bǔ)償有一個(gè)復(fù)雜的計(jì)算程序。2004年國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，實(shí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)。這樣，即使在一個(gè)縣中也會(huì)分出若干個(gè)區(qū)片，按一類、二類區(qū)等劃分，各區(qū)的年產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)有差異。

“同一工程不同地區(qū)補(bǔ)償安置政策與標(biāo)準(zhǔn)的差異，會(huì)使部分移民產(chǎn)生異議和困惑。界河電站這一問(wèn)題尤其突出。”河海大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、中國(guó)移民研究中心主任施國(guó)慶教授說(shuō)，向家壩水電站實(shí)際上移民補(bǔ)償并不少，但還是因?qū)ρa(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題以及各地補(bǔ)償政策存在差異等因素而出現(xiàn)了群體性事件。

此外，開(kāi)始實(shí)物指標(biāo)調(diào)查前，省政府要下封庫(kù)令，即在規(guī)劃設(shè)計(jì)的水庫(kù)淹沒(méi)調(diào)查范圍內(nèi)不能再多栽樹(shù)，多蓋房子。由于之后還有各種審批手續(xù)，從封庫(kù)到工程開(kāi)始施工建設(shè)有時(shí)需要三年至四年時(shí)間甚至更長(zhǎng)。農(nóng)村房屋按結(jié)構(gòu)種類和面積予以補(bǔ)償，根據(jù)當(dāng)?shù)刂刂迷靸r(jià)分析得出。

一位不愿具名的移民工程負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，一些有關(guān)系的人會(huì)得到州、縣領(lǐng)導(dǎo)的通風(fēng)報(bào)信，常?？ê脮r(shí)點(diǎn)，在封庫(kù)令之前進(jìn)入移民區(qū)建房栽樹(shù)，成為“搶建者”，他們獲得的補(bǔ)償可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原住民。有時(shí)候，一個(gè)水庫(kù)工程前期規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)移民數(shù)只有100人，到封庫(kù)令下達(dá)時(shí)，移民數(shù)已暴增至1000人甚至幾千人。這大大增加了水電開(kāi)發(fā)成本。“按原來(lái)測(cè)算，我們有能力依最高標(biāo)準(zhǔn)給予賠償，但人數(shù)激增后，企業(yè)也要考慮開(kāi)發(fā)成本，不能夠?qū)⑦`章建筑物視合法建筑物予以補(bǔ)償，這樣就容易發(fā)生群體性事件。”

向家壩水電站的規(guī)劃區(qū)就有村民反映，封庫(kù)令下達(dá)前后，紅廟村雖沒(méi)有亂建，但有城里人通過(guò)關(guān)系拿到審批手續(xù)，到庫(kù)區(qū)農(nóng)村買(mǎi)地，以獲得高額補(bǔ)償。

這一現(xiàn)象迄今無(wú)法杜絕。

按國(guó)家規(guī)定，省級(jí)移民局和業(yè)主共同委托監(jiān)理機(jī)構(gòu)(第三方)，對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)主要是縣級(jí)人民政府實(shí)行監(jiān)督，包括對(duì)資金撥付和使用、實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量監(jiān)督。

做得好的移民庫(kù)區(qū)，一般每戶移民手中都有兩張卡：資金卡，注明補(bǔ)償款項(xiàng)和補(bǔ)償時(shí)間；另外一張是實(shí)物卡，注明房屋、樹(shù)木等實(shí)物財(cái)產(chǎn)。

“但是確實(shí)有一些地方政府出現(xiàn)克扣資金、延遲撥付等現(xiàn)象。”施國(guó)慶說(shuō)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在檢查移民和縣政府的協(xié)議——領(lǐng)款單等即可查出。此前在江西一個(gè)鄉(xiāng)里，監(jiān)督機(jī)構(gòu)到縣、鄉(xiāng)和農(nóng)戶咨詢價(jià)格后，做現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，經(jīng)對(duì)比后發(fā)現(xiàn)該鄉(xiāng)政府私自扣留了征地賠償款的10%。

伏四明說(shuō)，如果發(fā)現(xiàn)縣級(jí)政府沒(méi)有按照要求實(shí)施移民方案，業(yè)主可以向省移民局申請(qǐng)，要求督辦。

如果省移民局督辦不果，再往上申訴就出現(xiàn)了一個(gè)奇怪現(xiàn)象：依據(jù)《移民條例》，國(guó)務(wù)院水利水電工程移民行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督，但實(shí)際上，國(guó)務(wù)院目前并沒(méi)有成立這一機(jī)構(gòu)，一般大中型水電的移民由國(guó)家能源局管理，綜合利用水利工程由水利部主管，三峽和南水北調(diào)移民因其特殊性則屬國(guó)務(wù)院三峽辦和南水北調(diào)辦管理。

長(zhǎng)期生計(jì)之困

移民往哪里去、如何維持長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的生活？這不但考量政府的工作能力，亦是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的命題。

“為何中國(guó)移民能搬出來(lái)？土地公有制決定了。” 施國(guó)慶對(duì)《財(cái)經(jīng)》分析，水電補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《土地管理法》和《移民條例》。但是由于中國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民并無(wú)所有權(quán)，即移民就征地、拆遷補(bǔ)償議價(jià)空間并不大，基本就是按照國(guó)家的政策走。

這使得移民更加容易實(shí)施，但同時(shí)也留下后遺癥，為移民安置后產(chǎn)生糾紛埋下了隱患。

一般而言，農(nóng)村移民在本村就地安置比較容易，各村村民委員會(huì)作為自治組織，自己決定即可；同時(shí)由于離原住處近，移民的生產(chǎn)出路、勞動(dòng)和生活習(xí)慣改變不大。最棘手的是異地安置。

異地安置，使部分農(nóng)戶進(jìn)入城鎮(zhèn)，生活成本大大提高；而一部分異地農(nóng)村安置，移民往往也遇到生產(chǎn)、生活、資源、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的變化。社會(huì)出路擠壓著每個(gè)人、每個(gè)家庭都要有所調(diào)整。

向家壩水電站移民雖然涉及二省，但屬省內(nèi)安置，由省政府協(xié)調(diào)，縣政府管理異地安置資金。在所涉綏江移民中，鳳池村約6000人，僅有2000人能夠留在當(dāng)?shù)?，其中紅廟村(自然村)大都遷走，遷往新城建設(shè)區(qū)租房。

綏江事件的導(dǎo)火索，是3月17日當(dāng)?shù)厥雏}的價(jià)格上漲到每包10元。移民們發(fā)問(wèn)：每個(gè)月只有160元錢(qián)的逐年補(bǔ)償款，夠買(mǎi)幾包鹽？紅廟村的一位凌姓移民告訴《財(cái)經(jīng)》記者：2007年剛開(kāi)始搬遷時(shí)，每月175元房租補(bǔ)貼，120元的生活補(bǔ)貼。2008年因移民不滿意，找當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)，政府補(bǔ)了差價(jià)，改為275元房租，160元生活補(bǔ)貼。

實(shí)際上，這每月160元的補(bǔ)貼還得益于目前云南和四川兩地實(shí)行的一個(gè)試行政策，在移民生活補(bǔ)助款中高于國(guó)家規(guī)定。

移民用以維持生計(jì)的錢(qián)基本有兩項(xiàng)：一是根據(jù)2006年9月1日起施行的《移民條例》，移民補(bǔ)償費(fèi)從之前的10倍提高到16倍。即建設(shè)征地土地補(bǔ)償以被征收土地的年產(chǎn)值的6倍－10倍計(jì)算，安置補(bǔ)助是4倍-6倍；另外，在2004年瀑布溝群體事件之后，國(guó)家出臺(tái)了大中型水庫(kù)移民后期扶持政策，由中央財(cái)政現(xiàn)金直補(bǔ)，或項(xiàng)目扶持，或兩者結(jié)合的方式，給1949年－2006年6月30日核定的農(nóng)村移民人口及其后代，每人每年補(bǔ)600元，后期扶持20年。

但是，“解決移民的生產(chǎn)安置，即其生活的可持續(xù)性，依然是非常大的挑戰(zhàn)。” 施國(guó)慶說(shuō)，長(zhǎng)期以土地為生的農(nóng)民，集體性、大規(guī)模轉(zhuǎn)為非農(nóng)生存很難。

農(nóng)村移民安置預(yù)算中有0.5%的款項(xiàng)用于對(duì)農(nóng)村移民和移民干部的培訓(xùn)，以提高被征地農(nóng)民的就業(yè)技能和素質(zhì)，地方移民機(jī)構(gòu)則監(jiān)督實(shí)施。

向家壩水電站使3萬(wàn)多農(nóng)民進(jìn)了綏江縣城，村民文化水平不高，雖然每年會(huì)進(jìn)行3次－4次技能培訓(xùn)，主要是木工、電焊工，但村民對(duì)培訓(xùn)不積極。“周?chē)藢?duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)不高，因?yàn)槟竟?、電焊工在這里沒(méi)有事情可做”?，F(xiàn)在許多村民在城里無(wú)所事事，以打麻將度日。

施國(guó)慶比較推崇福建棉花灘水電站和溫州珊溪水庫(kù)的移民再就業(yè)培訓(xùn)，當(dāng)?shù)卣新殬I(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)有一定文化、有意愿的青年移民組織培訓(xùn)。政府負(fù)責(zé)每人大約1000元至2000元的培訓(xùn)費(fèi)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)介紹工作，約幾百人的移民就業(yè)成功率達(dá)到95%。

但是施國(guó)慶也坦承，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不如東部地區(qū)，就業(yè)機(jī)會(huì)少，勞動(dòng)力素質(zhì)相對(duì)也差，尤其是少數(shù)民族地區(qū)還存在風(fēng)俗習(xí)慣、宗教、文化及語(yǔ)言差異問(wèn)題。

施國(guó)慶早在上世紀(jì)90年代中期就提出將土地和其他資源作為水電開(kāi)發(fā)資本(股份)入股水電站，獲得利潤(rùn)分紅以解決移民收入來(lái)源的“投資型移民”觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，此舉既可降低水電開(kāi)發(fā)成本，又可解決移民收入來(lái)源問(wèn)題。至于生活安置費(fèi)用仍然可采用原來(lái)的補(bǔ)償和重建方法解決。

對(duì)此，中國(guó)水科院曾進(jìn)行課題研究，水利部還專門(mén)批示在幾個(gè)小電站實(shí)驗(yàn)，效果并不盡如人意。阻力來(lái)自兩方面：一是業(yè)主不愿意把收益權(quán)轉(zhuǎn)移給部分移民；二是股份不能由自然人持有，還必須由地方政府做代表，這令問(wèn)題更加復(fù)雜。

目前，國(guó)家設(shè)有水庫(kù)移民后期扶持資金，是從每度電中撥出6厘錢(qián)用于支持移民后續(xù)建設(shè)。今年兩會(huì)期間，有人大代表提出將這一劃撥標(biāo)準(zhǔn)提升至1分錢(qián)。

不過(guò)，王駿認(rèn)為，這并不是最好的解決之道。他的想法是，取消銷(xiāo)售電價(jià)中諸如三峽基金及南水北調(diào)重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水庫(kù)移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)附加等各類附加收費(fèi)，將上述所需資金來(lái)源全部轉(zhuǎn)為在化石燃料發(fā)電量環(huán)節(jié)、或者全社會(huì)化石燃料燃燒量環(huán)節(jié)，征收環(huán)境影響稅，實(shí)現(xiàn)“多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅”。

國(guó)家能源局亦就移民問(wèn)題多次召開(kāi)相關(guān)研討會(huì)，對(duì)移民安置難點(diǎn)進(jìn)行梳理，探討如何讓國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與地方更有效銜接，并嘗試?yán)眄樢泼裱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、生活可持續(xù)性等問(wèn)題。但是業(yè)內(nèi)人士對(duì)此并不看好，認(rèn)為還是難以理順此中問(wèn)題。

移民問(wèn)題的復(fù)雜性已使一些水電站的正式開(kāi)工不得不延后。按原計(jì)劃，明年5月30日向家壩水電站將蓄水發(fā)電，但如果移民不能得到妥善安置，其將很難通過(guò)有關(guān)政府機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，留給三峽公司和綏江縣政府的時(shí)間已然不多。

4月20日，綏江一位凌姓移民對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)：“現(xiàn)在平靜下來(lái)，沒(méi)有再鬧事。但是3月底綏江圍城至今，政府還沒(méi)有給個(gè)說(shuō)法?！?/p>

本刊記者徐凱對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)