中國(guó)水電產(chǎn)業(yè)正處在一個(gè)“開(kāi)發(fā)主體市場(chǎng)化、上網(wǎng)電價(jià)仍計(jì)劃”的畸形發(fā)展模式中。自2009年以來(lái)，多位主管部門(mén)高層數(shù)次建議，盡快推進(jìn)水電電價(jià)市場(chǎng)化改革。

在2002年基本實(shí)現(xiàn)“廠網(wǎng)分離” 后，中國(guó)電力體制改革即戛然而止。當(dāng)初制定的“主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”目標(biāo)至今無(wú)法攻破。

國(guó)家發(fā)改委原副主任、國(guó)家能源局原局長(zhǎng)張國(guó)寶(專欄)曾明確表示，“如果這一問(wèn)題不能得到很好解決，就一定會(huì)影響到水電的建設(shè)。”

當(dāng)下，在各地方政府和各大發(fā)電集團(tuán)的合力推動(dòng)下，中國(guó)水電投資和建設(shè)飛躍發(fā)展。可水電電價(jià)的市場(chǎng)化改革仍是一潭死水，水電產(chǎn)業(yè)一端系著市場(chǎng)，一端連著計(jì)劃。

國(guó)家能源局新能源和可再生能源司司長(zhǎng)王駿在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)指出，水電發(fā)展常常遭遇移民和環(huán)保問(wèn)題，尤以移民問(wèn)題居多。“只要出一點(diǎn)事，水電開(kāi)發(fā)就有可能暫停。而在移民鬧事的背后，卻是電價(jià)不順。”

至今，企業(yè)發(fā)電價(jià)格仍由發(fā)改委根據(jù)水電站建設(shè)成本和利潤(rùn)核算來(lái)審批決定，成本高的批給高電價(jià)，成本低的批給低電價(jià)。

在電力銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，電網(wǎng)公司則處于絕對(duì)壟斷地位，是全部電力的唯一購(gòu)買(mǎi)方和銷(xiāo)售方，依靠發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)和終端用戶電費(fèi)之間的價(jià)差實(shí)現(xiàn)贏利。

這樣一來(lái)，發(fā)改委定價(jià)，電網(wǎng)公司壓價(jià)，水電開(kāi)發(fā)企業(yè)受此夾攻，話語(yǔ)權(quán)極小。于是，面對(duì)地方政府不斷擴(kuò)大的利益訴求，有“成本天花板”的水電開(kāi)發(fā)企業(yè)不得不在移民和環(huán)保上下功夫，要么細(xì)摳成本，要么“偷工減料”。

事實(shí)上，移民和環(huán)保一直與水電產(chǎn)業(yè)相生相伴。在中國(guó)目前的體制下，卻被計(jì)劃的電價(jià)倒逼市場(chǎng)化的企業(yè)將壓力順勢(shì)遷移，并逐漸扭曲、變形，這讓水電產(chǎn)業(yè)仿如行走在一根隨時(shí)會(huì)斷裂的鋼絲之上，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，步履艱難。

王駿直言，電價(jià)形成機(jī)制不改革，電價(jià)不實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，中國(guó)的水電大發(fā)展便是一條死路。

扭曲的電價(jià)

“電網(wǎng)公司占據(jù)絕對(duì)主動(dòng)，他們甚至可以直接調(diào)度到每臺(tái)機(jī)組。”一位水電開(kāi)發(fā)業(yè)主告訴《財(cái)經(jīng)》記者，新建水電站投產(chǎn)前后，是電力市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)人員最忙的時(shí)候，為得到更高電價(jià)，他們常常要請(qǐng)電網(wǎng)公司的人喝酒，給領(lǐng)導(dǎo)做工作。

目前，四川計(jì)劃內(nèi)電量的水電標(biāo)桿電價(jià)為0.288元/千瓦時(shí)，超發(fā)電量部分最低被電網(wǎng)公司壓至2分錢(qián)接收。對(duì)于一些大型水電項(xiàng)目，仍是一廠一價(jià)，在豐、平、枯等不同季節(jié)和峰、谷、平等不同時(shí)段實(shí)行分時(shí)上網(wǎng)電價(jià)政策，上浮或下浮的幅度在25%至60%之間。

但實(shí)際上，一位從事水電開(kāi)發(fā)的民企負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者描述，電網(wǎng)公司并沒(méi)有完全按照核準(zhǔn)電價(jià)執(zhí)行，收購(gòu)電價(jià)每度往往壓低幾分錢(qián)。

此種環(huán)境下，水電要想改善人為制造的低價(jià)困境，要么坐等“恩賜”，要么以個(gè)別項(xiàng)目、個(gè)別理由，想方設(shè)法做大成本，一分錢(qián)一厘錢(qián)地討要電價(jià)。

但成本增加亦有“天花板”，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司規(guī)定，同一地區(qū)的水電上網(wǎng)電價(jià)必須低于火電上網(wǎng)電價(jià)。

知情人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，由于水電電價(jià)總低于火電一兩毛錢(qián)，所以大家都從緊控制水庫(kù)移民和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的支出，導(dǎo)致移民和環(huán)保事件頻頻發(fā)生。

二灘水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳云華直言，從企業(yè)角度，肯定想降低投資成本，但一旦投入減少，電價(jià)隨之降低，若成本抬高，企業(yè)又不劃算，且建造過(guò)程中電價(jià)仍是未知數(shù)，也不敢任意加大成本，“企業(yè)很矛盾”。

水電開(kāi)發(fā)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人亦坦承，由于缺乏主動(dòng)權(quán)，一旦出現(xiàn)水庫(kù)移民穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，項(xiàng)目業(yè)主寧愿坐等國(guó)家發(fā)改委提高相關(guān)水電站的上網(wǎng)電價(jià)，“漲多少價(jià)、干多少事”。若電價(jià)提漲幅度不夠，則等待下次再提價(jià)，像“擠牙膏”一樣慢慢來(lái)。

王駿直言，水電定價(jià)行政審批機(jī)制已使水電移民遺留問(wèn)題越積越多，矛盾反復(fù)發(fā)作，也是水電工程移民安置和庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作長(zhǎng)期陷于困境的直接原因。

“水電開(kāi)發(fā)成本高，而傳導(dǎo)到下游的電價(jià)又被控制，這就是個(gè)死局。”王駿指出，電價(jià)改革勢(shì)在必行。

國(guó)務(wù)院2003年批準(zhǔn)的《電價(jià)改革方案》提供了電價(jià)改革的基本思路，首先對(duì)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行單獨(dú)定價(jià)，然后放開(kāi)對(duì)發(fā)電價(jià)格和用電價(jià)格的政府管制，讓發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接進(jìn)行電力交易，通過(guò)討價(jià)還價(jià)最終形成市場(chǎng)價(jià)格。

王駿依此開(kāi)出的“藥方”是，區(qū)分面向電力資源配置的輸電設(shè)施和面向用戶供電的配電設(shè)施，劃小電網(wǎng)企業(yè)財(cái)務(wù)核算單位，按照“合理成本加規(guī)定利潤(rùn)”規(guī)則，通過(guò)在同類(lèi)企業(yè)之間進(jìn)行資產(chǎn)量、輸配電量和運(yùn)營(yíng)效率的橫向比較，對(duì)各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)分別實(shí)行單獨(dú)定價(jià)，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸配電所有路徑的過(guò)網(wǎng)電價(jià)。

之后，按照用電戶的電壓等級(jí)和用電變壓器容量，從高到低，逐級(jí)限期，規(guī)定由用電戶與發(fā)電企業(yè)通過(guò)雙邊和多邊直接交易，簽訂各類(lèi)購(gòu)電合同，自行確定電力、電量和電價(jià)。所簽合同交付電力調(diào)度機(jī)構(gòu)執(zhí)行后，再由用戶按國(guó)家規(guī)定向電網(wǎng)企業(yè)繳納過(guò)網(wǎng)費(fèi)。

這亦是英、美等電力發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法——放開(kāi)兩頭，只管中間，對(duì)電網(wǎng)單獨(dú)定價(jià)。即不管上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)，將這兩個(gè)價(jià)格交給市場(chǎng)決定，而只管住輸配電價(jià)。通過(guò)核算電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)成本，由監(jiān)管部門(mén)定出一個(gè)合理的輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

業(yè)內(nèi)人士指出，一旦上網(wǎng)電價(jià)放開(kāi)，水電產(chǎn)業(yè)即可通過(guò)電力需求測(cè)算出自己的利潤(rùn)率，并依照預(yù)期收益率來(lái)計(jì)算和合理安排先期投入成本，“贏則上馬，虧則放棄”，既有利于電力資源的優(yōu)化配置，亦可為水電建設(shè)過(guò)程中的移民、環(huán)保環(huán)節(jié)提供充足資金保障，有效避免了地方政府“敲竹杠”。

看不到曙光

行政審批電價(jià)這個(gè)死結(jié)若能被解開(kāi)，移民困擾也將迎刃而解。

王駿指出，形成市場(chǎng)化電價(jià)定價(jià)機(jī)制后，可以取消銷(xiāo)售電價(jià)中包含的各類(lèi)附加收費(fèi)，諸如三峽基金及南水北調(diào)重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水庫(kù)移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)附加等，然后將上述所需資金來(lái)源全部轉(zhuǎn)為征收環(huán)境影響稅，實(shí)現(xiàn)“多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅”。

對(duì)待老水電站的水庫(kù)移民遺留問(wèn)題，則可以由項(xiàng)目業(yè)主和省級(jí)地方政府一起，以電價(jià)實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)條件，按項(xiàng)目重新建立責(zé)任制，讓每個(gè)發(fā)電企業(yè)自始至終對(duì)其擁有的所有水電項(xiàng)目的水庫(kù)移民工作負(fù)責(zé)，以自己經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目支援自己經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目，“以豐濟(jì)欠，以贏補(bǔ)虧”。

但是，“對(duì)于電力體制改革，我卻越來(lái)越看不到曙光了。”2003年《電價(jià)改革方案》的執(zhí)筆人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，廠網(wǎng)分開(kāi)后，電力體制改革的核心任務(wù)——電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制的改革一直止步不前。

“改革初期比較天真，以為拆拆分分就可以，實(shí)際上根本達(dá)不到競(jìng)爭(zhēng)和改革的目的。”廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者評(píng)價(jià)。

2004年底，當(dāng)時(shí)的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組曾擬定《電力主輔分離改革實(shí)施意見(jiàn)》提交至國(guó)家發(fā)改委，發(fā)改委隨后將第一份成形的主輔分離改革方案上報(bào)決策層。然而，就在方案出臺(tái)前夕，“電荒”開(kāi)始蔓延中國(guó)并持續(xù)達(dá)兩年之久，該方案被迫流產(chǎn)。

2007年，由國(guó)資委主導(dǎo)的《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計(jì)、施工企業(yè)一體化重組方案》再次上交，提出將電力設(shè)計(jì)、送變電施工等從電網(wǎng)公司劃分出去。這一方案在各大部委間達(dá)成一致，隨后提交至國(guó)務(wù)院。

豈料第二年南方遭遇雪災(zāi)，消息人士稱，兩大電網(wǎng)公司緊急向國(guó)務(wù)院遞交報(bào)告，稱電力設(shè)計(jì)、施工、修造等電建企業(yè)與電網(wǎng)關(guān)系緊密，不應(yīng)作為輔業(yè)剝離，否則面臨突發(fā)情況將無(wú)法高效搶險(xiǎn)，影響到國(guó)家正常的電力建設(shè)和維護(hù)。高層對(duì)此批示“進(jìn)一步論證”。

國(guó)家發(fā)改委亦在2007年和2008年兩度就輸配電價(jià)發(fā)文，公布的卻是2006年和2007年各省份的輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)間上的滯后和可操作性的缺失使得這兩個(gè)文件從未得以實(shí)施。

而國(guó)務(wù)院在2007年批準(zhǔn)試點(diǎn)的《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法》，也因沒(méi)有改變按發(fā)電成本定價(jià)的模式，至今無(wú)法推行。

多位電力專家表示，如果電力體制改革不觸及價(jià)格，國(guó)家發(fā)改委仍不放開(kāi)上網(wǎng)電價(jià)，其他任何類(lèi)型的改革無(wú)異于隔靴搔癢。“沒(méi)有市場(chǎng)化的電力價(jià)格，電力體制改革只會(huì)在畸形中發(fā)展。”

2010年底，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司曾提出一份《水電價(jià)格形成機(jī)制改革研究》，下發(fā)地方能源主管部門(mén)和相關(guān)電力企業(yè)征求意見(jiàn)。知情人士介紹，該份文件將水電價(jià)格再次定位在“行政審批”“成本加成”“高成本高電價(jià)”“低成本低電價(jià)”的逆競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制舊軌道上，始終在為維持成本審批定價(jià)方式尋找依據(jù)。不過(guò)，因爭(zhēng)議過(guò)大，該方案已被暫時(shí)擱置。

“我滿懷信心地一步步推進(jìn)改革，可只要碰到價(jià)格就全都要搞行政，為什么這個(gè)問(wèn)題我們要一再討論、辯論、爭(zhēng)論，為什么業(yè)內(nèi)提出上百條建議意見(jiàn)，一條意見(jiàn)也不采納？”前述執(zhí)筆人說(shuō)。

這位人士指出，電力體制市場(chǎng)化改革和運(yùn)作，是真正承擔(dān)起水電戰(zhàn)略性大發(fā)展的必要條件，推動(dòng)改革的力量不在企業(yè)、不在地方，而在中央政府、在國(guó)家行政機(jī)關(guān)。若不摒棄價(jià)格管制，“水電發(fā)展就是一個(gè)死結(jié)，已經(jīng)完蛋了。”