●農(nóng)田水利老化失修嚴重，大型灌區(qū)的骨干建筑物壞損率近40%，年均減少有效灌溉面積約300萬畝。

●大型灌區(qū)田間工程配套率僅約50%，不少低洼易澇地區(qū)排澇標準不足3年一遇，灌溉面積中有1/3是中低產(chǎn)田，旱澇保收田面積僅占現(xiàn)有耕地面積的23%。

●我國現(xiàn)有耕地中，半數(shù)以上仍為沒有灌溉設(shè)施的“望天田”，還有一些適合發(fā)展灌溉的地區(qū)，由于投入不足，潛力沒有發(fā)揮。

近年干旱頻現(xiàn)，促使今年中央一號文件聚焦水利發(fā)展。在剛剛結(jié)束的十一屆全國人大常委會第十九次會議上，水利部總規(guī)劃師周學文向常委們詳細介紹了水利發(fā)展的難題和出路。

周學文曾負責組織全國水利發(fā)展“十一五”和“十二五”規(guī)劃。他認為，我國水資源短缺已經(jīng)影響了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，問題十分突出。因此，水利改革已經(jīng)迫在眉睫，而依法治水則是加快水利改革發(fā)展的重要保障。

機制不順，公益事業(yè)沒錢做

1998年以來，中央預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中，年均水利投資367億元，所占比重在14%—24%之間波動。

目前制約水利可持續(xù)發(fā)展的體制機制障礙仍然不少，突出表現(xiàn)在水利投入機制、水資源管理等方面。

周學文介紹說：一是水利投入穩(wěn)定增長機制尚未建立。我國治水任務(wù)繁重，投資需求巨大，由于沒有建立穩(wěn)定增長的投入機制，長期存在較大投資缺口。一方面，水利在公共財政支出中的比重還不高，波動性較大，1998年以來，中央預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中，年均水利投資367億元，所占比重在14%—24%之間波動。另一方面，水利公益性強，又缺乏金融政策支持，融資能力弱，社會投入較少。此外，農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工政策取消后，群眾投工投勞銳減，新的投入機制還沒有建立起來，對農(nóng)田水利建設(shè)影響很大。

二是水資源管理制度體系還不健全。目前我國的水資源管理制度體系與嚴峻的水資源形勢還不適應(yīng)，流域、城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理的體制還不健全，水資源保護和水污染防治協(xié)調(diào)機制還不順，水資源管理責任機制和考核制度還未建立，對水資源開發(fā)利用節(jié)約保護實行有效監(jiān)管的難度較大。

同時，水利工程良性運行機制仍不完善。2002年以來，國有大中型水利工程管理體制改革取得明顯成效，良性運行機制初步建立，但一些地區(qū)特別是中西部地區(qū)公益性水利工程管理單位基本支出和維修養(yǎng)護經(jīng)費還不能足額到位，許多農(nóng)村集體所有的小型水利工程還存在沒有管理人員、缺乏管護經(jīng)費的問題，制約了水利工程的良性運行，影響了工程效益的充分發(fā)揮。

水要夠用，法律政策得給力

目前節(jié)約用水、地下水管理、農(nóng)田水利、流域綜合管理等方面還沒有專門的法律法規(guī)。我國尚需進一步加強水法規(guī)建設(shè)，不斷完善水法規(guī)體系。

全國人大十分重視水法治建設(shè)，頒布實施了《水法》《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等4部水法律，國務(wù)院也出臺了一批水行政法規(guī)，構(gòu)建了我國水法規(guī)的基本框架，為依法治水提供了法律依據(jù)。

但令人擔憂的是，目前節(jié)約用水、地下水管理、農(nóng)田水利、流域綜合管理等方面還沒有專門的法律法規(guī)。因此周學文建議進一步加強水法規(guī)建設(shè)，不斷完善水法規(guī)體系。

不僅如此，資金短缺問題也呼喚政策積極有為。根據(jù)水利建設(shè)的目標任務(wù)，今后10年全國水利建設(shè)投資需求約為4萬億元；而2010年全國水利實際投入僅2000億元。因此今年中央一號文件提出，要建立水利投入穩(wěn)定增長機制，今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。

周學文認為，由于水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，因此，應(yīng)抓緊建立以政府公共財政投入為主，社會投入為補充的機制：一是穩(wěn)定和提高水利在國家固定資產(chǎn)投資中的比重；二是大幅度增加財政專項水利資金規(guī)模；三是進一步充實和完善水利建設(shè)基金。

另外，周學文強調(diào)“落實好從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策”。據(jù)統(tǒng)計，2008年土地出讓收入中，東部地區(qū)占66.7%，中西部地區(qū)僅占33.3%，且主要集中在大中城市，而農(nóng)田水利建設(shè)資金的需求東部占30%，中西部占70%，存在不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾。需要研究提出中央和省級統(tǒng)籌使用部分土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)的具體辦法，重點向糧食主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)和農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)重的地區(qū)傾斜。

“應(yīng)按照中央一號文件的精神，細化水利建設(shè)金融支持、吸引社會資金的政策措施，拓寬水利投融資渠道。”周學文說，“此外，針對今后十年水利投入大、項目數(shù)量多、分布范圍廣的特點，應(yīng)特別加大對水利建設(shè)資金的監(jiān)督管理，確保資金安全和使用效益。”

環(huán)環(huán)控制，建立用水新秩序

實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，改變不合理的水資源開發(fā)利用方式，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變。

為有效解決水資源過度開發(fā)、無序開發(fā)、用水浪費、水污染嚴重等突出問題，周學文建議實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，改變不合理的水資源開發(fā)利用方式，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，建設(shè)節(jié)水型社會。

首先，是要建立用水總量控制制度。目前，我國用水總量已近6000億立方米，北方一些地區(qū)用水量已經(jīng)超過了當?shù)厮Y源承載能力。全國水資源綜合規(guī)劃提出，到2030年，我國用水高峰時總量力爭控制在7000億立方米以內(nèi)。這一指標是按照可持續(xù)發(fā)展的要求，綜合考慮了我國的水資源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護的用水需求確定的，是我國用水總量控制的紅線。當前，應(yīng)按照國家水權(quán)制度建設(shè)的要求，制定江河水量分配方案，將用水總量逐級分配到各個行政區(qū)，明晰初始水權(quán)。同時，也要發(fā)揮市場配置資源的作用，探索建立水市場，促進水權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

二是建立用水效率控制制度。首先應(yīng)分地區(qū)、分行業(yè)制定一整套科學合理的用水定額指標體系。目前，我國許多地區(qū)雖然制定了一些用水定額指標，但指標體系還不完整，有的定額過寬、過松，難以起到促進提高用水效率的作用。用水定額應(yīng)根據(jù)當?shù)氐乃Y源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照節(jié)能減排的要求，綜合研究確定。其次，應(yīng)加強用水定額管理。把用水戶定額執(zhí)行情況作為節(jié)水考核的重要依據(jù)，建立獎懲制度。應(yīng)實行嚴格的用水器具市場準入制度，逐步淘汰不滿足用水定額要求的生活生產(chǎn)設(shè)施和工藝技術(shù)。同時，充分發(fā)揮價格杠桿作用，實行超定額用水累進加價制度，鼓勵用水戶通過技術(shù)改造等措施節(jié)約用水，提高用水效率。

“落實最嚴格的水資源管理制度，關(guān)鍵在于明確責任主體，建立有效的考核評價辦法。”周學文指出：“要把水資源管理責任落實到縣級以上地方政府主要負責人，實行嚴格的問責制。”